II SA/Op 466/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza Służby Celnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. S. od postanowienia Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania – utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zaskarżony akt zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 21 września 2011 r. S. S. wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w Opolu o wydanie decyzji administracyjnej zmieniającej warunki pełnienia służby, w zakresie stanowiska służbowego i uposażenia w związku z przyjęciem warunków pełnienia służby, zaproponowanych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w pisemnej propozycji tego Dyrektora z dnia 13 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia 23 listopada 2011 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu I instancji, wniosek skarżącego nie mógł doprowadzić do pożądanego rozstrzygnięcia, bowiem w przepisie przejściowym ustawy o Służbie Celnej, tj. w art. 222, wyczerpująco uregulowany został tryb składania funkcjonariuszom służby celnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie z dalszymi konsekwencjami na wypadek jej nieprzyjęcia. W przekonaniu Dyrektora Izby Celnej, ustawodawca nie przewidział żadnych formalnych kroków organu w następstwie przyjęcia zaproponowanych warunków służby. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstawy prawnej uczynienia zadość przedmiotowemu wnioskowi i wydania decyzji potwierdzającej nowe warunki pełnienia służby. Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S. S., decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], utrzymał mocy skarżoną ww. decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu. W uzasadnieniu swojej decyzji Szef Służby Celnej wskazał, że z przepisu art. 222 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wynika, że tylko w przypadku odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, funkcjonariuszowi temu służy ochrona prawna wynikająca z kontroli decyzji, gdyż funkcjonariusz, który akceptuje nowe warunki służby, takiej ochrony nie potrzebuje. Również w ocenie organu odwoławczego, brak w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej stosownych regulacji odnośnie dalszej procedury po przyjęciu zaproponowanych warunków służby, wyłącza możliwość wydania decyzji potwierdzającej nowe warunki pełnienia służby. Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 816/12, po rozpoznaniu skargi S. S. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 29 lutego 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków pełnienia służby oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r. Skargę kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy od przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie - Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12. W swoich rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności przypomniał, że stosunek funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym Służby Celnej, nie jest stosunkiem pracy, lecz publicznoprawnym stosunkiem administracyjnym. Wywodził, że ustawa o Służbie Celnej zawiera pełną regulację dotyczącą nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszami celnymi, zapewniała funkcjonariuszom pełniącym służbę w dniu jej wejścia w życie ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków i dostosowania ich do wymogów przewidzianych w nowej pragmatyce służbowej. Wskazał, że zasady zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą zastały określone w przepisach przejściowych ustawy. Oprócz obowiązku przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przypisane do poszczególnych korpusów osobowych przewidziano tam również dopuszczalność dokonania innych jeszcze zmian dotyczących istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariuszy. Ustawodawca w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej upoważnił bowiem kierowników urzędów do przedstawienia funkcjonariuszom – w terminie do 31 grudnia 2010 r. – pisemnej propozycji, określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. W ocenie NSA, wykładnia językowa art. 222 ust. 3 - 5 ustawy o Służbie Celnej, wskazuje, że organ najpierw przedstawia na piśmie proponowane warunki służby celem umożliwienia funkcjonariuszowi ustosunkowania się do nich, a dopiero po tym - w zależności od stanowiska celnika - podejmuje w jego sprawie dalsze działania. Takie późniejsze czynności, jeżeli będą one rozstrzygać o istotnych elementach lub bycie stosunku służbowego konkretnego funkcjonariusza celnego, muszą być podejmowane w formie decyzji administracyjnej. Zatem, jak stwierdził NSA w okresie przejściowym stosunek służbowy funkcjonariuszy celnych także może być kształtowany jedynie w formach administracyjnych. W analizowanych sprawach przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z przedstawionym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została wydana na podstawie art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 oraz art. 188 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu decyzja z dnia 3 października 2013 r., nr [...], o zwolnieniu S. S. ze służby. W wyniku odwołania złożonego przez S.S. oraz przez Związek Zawodowy Celnicy PL - Szef Służby Celnej decyzją z dnia 3 lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu. Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tym stanie sprawy, Dyrektor Izby Celnej w Opolu postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], powołując się na art. 97 § 4 K.p.a. oraz art. 101 § 1 i 3 K.p.a., w związku z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej zawiesił postępowanie w sprawie propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. kwestii zwolnienia S.S. ze służby. W przekonaniu Dyrektora Izby Celnej, zagadnienie zwolnienia S.S. ze służby jest zagadnieniem natury prawnej i ma wstępny charakter w stosunku do niezakończonego postępowania w przedmiocie określenia miejsce pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tego funkcjonariusza. W ocenie organu, jest to zależność bezpośrednia, skoro w aktualnym stanie S.S. utracił status funkcjonariusza celnego. W przekonaniu organu, dopiero prawomocne rozstrzygnięcie tego zagadnienia, tj. powrót do służby względnie trwały z nią rozdźwięk, umożliwi Dyrektorowi Izby Celnej w Opolu zakończenie postępowania w sprawie propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się S.S.. W zażaleniu skierowanym do Szefa Służby Celnej zarzucił skarżonemu postanowieniu obrazę art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wnosząc o jego uchylenie i nakazanie Dyrektorowi Izby Celnej w Opolu kontynuację postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji określającej warunki pełnienia przez niego służby (miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie) na czas od 1 stycznia 2010 r. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 lipca 2014r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Po przywołaniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ uznał, że podjęcie przez Dyrektora Izby Celnej rozstrzygnięcia w przedmiocie propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie wymaga istnienia stosunku służbowego na moment wydawania stosownej decyzji. Zaakcentował organ, że S.S. powinien pozostawać w służbie, ażeby postępowanie we wspomnianym przedmiocie mogło zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji W sytuacji pozostawania poza służbą skarżącego, co ma miejsce w związku z ostateczną decyzją Szefa Służby Celnej z dnia 3 lutego 2014 r., ujawniło się zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy załatwienie sprawy. Dopiero bowiem, jak zaznaczył Dyrektor Izby Celnej, prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, którego ocenie została poddana sprawa zwolnienia ze służby, przesądzi o istnieniu stosunku służbowego skarżącego. Zatem, przedstawione okoliczności uzasadniają przyjęcie, że w sprawie organ ma do czynienia z zagadnieniem wstępnym, podlegającym rozpoznaniu przez sąd, którego rozstrzygnięcie wpłynie na załatwienie sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że nie jest zasadna argumentacja strony wskazująca na obowiązek ustalenia warunków pełnienia służby na dzień 1 stycznia 2011 ( w ocenie organu, w zażaleniu mylnie podano 2010 r.). Istotne bowiem jest posiadanie statusu funkcjonariusza celnego w dacie wydawania decyzji, jako jednego z podstawowych elementów konstrukcyjnych stosunku administracyjnoprawnego, bez istnienia którego nie było możliwe podjęcie decyzji rozstrzygającej o prawach bądź obowiązkach strony postępowania. Na zakończenie swoich wywodów organ wyjaśnił, że rozpoznał środek zaskarżenia we własnym zakresie, ponieważ wynika to z właściwości Dyrektora Izby Celnej w Opolu. Dyrektor Izby Celnej przyjął, kierując się wyrokiem NSA z 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12, że decyzja podejmowana w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej kwalifikuje się do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 tej ustawy, dlatego też konsekwentnie środek zaskarżenia, w niniejszej sprawie zażalenie, kierowany powinien być do wydającego rozstrzygnięcie organu, który rozpoznaje je we własnym zakresie. Postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną interpretację, iż zagadnienie zwolnienia ze służby i zawisłej o to sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia przez inny organ i przez to błędne przyjęcie, że sprawa nie może się dalej toczyć i musi być zawieszona. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący nie godził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, iż wydanie decyzji administracyjnej w merytorycznej formie w przedmiotowym postępowaniu uzależnione jest od tego, czy w dniu jej wydawania będzie funkcjonariuszem celnym. Uznał, że rozumowanie takie jest nieuprawnione i wadliwe z uwagi na fakt, że decyzja której wydania się domaga, ma dotyczyć wyznaczenia mu stanowiska służbowego i przekształcenia Służby Celnej na mocy ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., tj. określenia miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia na koniec 2010 r. Zarzucił, że późniejsze zmiany dotyczące warunków pełnienia służby nie są istotne. Podkreślił, że status jego - jako funkcjonariusza celnego - na tamten okres nie budzi wątpliwości. Wskazując na wydany w jego sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12) wywodził, że w procesie transformacji Służby Celnej na mocy nowej ustawy o Służbie Celnej organy celne miały obowiązek wydać funkcjonariuszom decyzje administracyjne, kształtujące ich pozycje w nowej Służbie Celnej od 1 tycznia 2010 r. Zaznaczył, że w stosunku do niego takiej decyzji nie wydano. Interpretując pojęcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skarżący argumentował, że okoliczności toczącej się sprawy o zwolnienie go ze służby nie mają takiego charakteru. Sprawa ta nie wpływa bowiem na kwestię uregulowania jego statusu funkcjonariusza celnego na dzień 1 stycznia 2010 r. Podniósł, że nawet w przypadku oddalenia przez Sąd skargi na decyzję o zwolnieniu ze służby, Dyrektor Izby Celnej i tak miałby prawny obowiązek uregulowania jego statusu na dzień 1 stycznia 2010 r., ponieważ wówczas pracował w Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast po myśli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wedle wskazanego kryterium legalności, Sąd stwierdził, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa, przy czym charakter popełnionego naruszenia stanowi kwalifikowane uchybienie, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako K.p.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu uznające za niezasadne zażalenie S.S. na postanowienie tegoż organu o zawieszeniu postępowania w sprawie propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. zagadnienia zwolnienia S.S. ze Służby Celnej. Materialnoprawną podstawę decyzji, która ma zostać wydana, po przyjęciu przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji o miejscu pełnienia służby, stanowisku i uposażeniu stanowi przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1404, zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej). Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a.). Ustalenie organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji następuje - co do zasady – w oparciu o przepisy prawa ustrojowego oraz materialnego, bowiem organem tym będzie organ najniższego szczebla, właściwy rzeczowo do załatwienia określonego rodzaju sprawy administracyjnej, chyba że przepisy szczególne wskazują na inny organ jako organ pierwszej instancji. Z kolei, ustalenie organu drugiej instancji następuje – co do zasady – na podstawie przepisów K.p.a., które wskazują na organ wyższego stopnia (art. 17 K.p.a.), chyba że przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych odmiennie regulują tę kwestię. Właściwość instancyjna związana jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Z jednej strony zasada dwuinstancyjności determinuje konieczność ustawowego wyznaczenia dwóch organów – niższego i wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji, z drugiej strony natomiast zachowanie przez organy właściwości instancyjnej pozwala na pełną realizację zasady dwuinstancyjności, poprzez dwukrotne rozstrzygnięcie tej sprawy, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie - w wyniku złożenia środka zaskarżenia - przez organ wyższego stopnia względem organu pierwszej instancji (por. jednakże art. 127 § 3 K.p.a.). Z zasady przestrzegania przez organ administracji publicznej swojej właściwości wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości, zarówno miejscowej, rzeczowej, jak i instancyjnej, w każdym stadium postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, tezy zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia .nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Zasada ta obowiązuje zatem zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1986 r., sygn. akt II SA 2307/85, teza dostępna w CBOSA). Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wydanej w takim postępowaniu, o czym przesądza art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność takiej decyzji jest przy tym skutkiem naruszenia któregokolwiek rodzaju właściwości – miejscowej, rzeczowej, czy instancyjnej. Na gruncie kontrolowanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera wskazanie organu właściwego do jej załatwienia w drugiej instancji. Zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu zostało wydane w sprawie, w której organ zobowiązany jest w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia, potwierdzić nowe warunki służby, t.j. nowe stanowisko służbowe i uposażenie, w związku z przyjęciem przez S.S. propozycji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 13 grudnia 2010 r., złożonej na podstawie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, że w sprawie S.S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków pełnienia służby został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 816/12, wyrok uchylający zarówno decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji zmieniającej warunki pełnienia służby, jak i decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 29 lutego 2012 r., utrzymującą w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Od ww. wyroku WSA skargę kasacyjną wywiódł Szef Służby Celnej, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK1874/12, oddalił skargę kasacyjną Szefa Służby Celnej, uznając, że decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany warunków pełnienia służby przez S.S. zapadły z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w przedmiotowej sprawie podkreślić przyjdzie, że ustawa o Służbie Celnej zapewniła funkcjonariuszom pełniącym służbę w dniu jej wejścia w życie ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków i dostosowania ich do wymogów przewidzianych w nowej pragmatyce służbowej. Jednocześnie zasady zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą zastały określone w przepisach przejściowych ustawy. Oprócz obowiązku przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przypisane do poszczególnych korpusów osobowych przewidziano tam również dopuszczalność dokonania innych jeszcze zmian dotyczących istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariuszy. Ustawodawca w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej upoważnił bowiem kierowników urzędów do przedstawienia funkcjonariuszom – w terminie do 31 grudnia 2010 r. – pisemnej propozycji określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Omawiana propozycja adresowana jest do konkretnego funkcjonariusza celnego, który w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji, składa oświadczenie o jej przyjęciu albo o odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 5). Ustawa ta sprawy dotyczące zwolnienia ze służby oraz istotnych, trwałych zmian stosunku służbowego wyraźnie kwalifikuje do spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Zatem, w okresie przejściowym stosunek służbowy funkcjonariuszy celnych także może być kształtowany jedynie w formach administracyjnych. W administracyjnoprawnych stosunkach służbowych możliwość dokonywania w nich zmian zarezerwowano wyłącznie dla organu właściwego w sprawach osobowych funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu skierował do skarżącego na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej propozycję odnoszącą się do warunków pełnienia służby, podając: miejsce pełnienia służby - Izba Celna w Opolu - Oddział Celny w Nysie; stanowisko służbowe - specjalista służby celnej oraz wskazując wysokość uposażenia. Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. skarżący oświadczył, że przyjmuje złożoną propozycję. W tym stanie rzeczy, po myśli art. 153 P.p.s.a., Dyrektor Izby Celnej zobowiązany był do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Uznając jednak, że w zaistniała przeszkoda do zakończenia postępowania, co do wydania decyzji modyfikującej dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, w postaci uprzedniego wydania prawomocnej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, organ I instancji podjął rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o służbie Celnej w sprawach określonych w rozdziałach 7-11 ustawy, organami wyższego stopnia są: 1) w stosunku do naczelnika urzędu celnego - dyrektor izby celnej; 2) w stosunku do dyrektora izby celnej - Szef Służby Celnej. Kwestie dotyczącą zmiany warunków służby zawierają regulacje zamieszczone rozdziale 7 ustawy o Służbie Celnej - Przebieg służby. Z powyższego wynika, że organem właściwym w pierwszej instancji do podjęcia decyzji, zmieniającej istotne warunki służby S.S., a także i postanowień procesowych o charakterze incydentalnych w tych sprawach, był Dyrektor Izby Celnej w Opolu, proponujący skarżącemu jako miejsce pełnienia służby - Izbę Celną w Opolu. Natomiast organem wyższego stopnia, jak wynika z przywołanego wyżej przepisu, jest Szef Służby Celnej. Stąd, w ocenie Sądu, nie znajdowało oparcia w przepisach rozpoznanie zażalenie od postanowienia o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie zmiany warunków służby przez ten organ, który w pierwszej instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Zauważyć przyjdzie, że stanowiska tego nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r., odnoszącym się do przedmiotowej sprawy. Stwierdził jedynie, że decyzja zmieniająca istotne elementy stosunku służbowego funkcjonariusza celnego kwalifikuje się do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Skonstatował, że decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Natomiast stosownie do ust. 5 przywołanego wyżej przepisu art. 188 do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione rozważania należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 2 lipca 2014 r. zostało podjęte przez organ niewłaściwy w sprawie, a zatem jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku, stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia, co zwalnia równocześnie Sąd z obowiązku merytorycznej kontroli tego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego - Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 2 czerwca 2012 r., bowiem dokonanie takiej oceny na obecnym etapie postępowania i względem aktów nieważnych byłoby nie tylko przedwczesne ale i również niedopuszczalne. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a.