II SA/Op 471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi U. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy instalacji gazowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania U.L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie rozbudowy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w O. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Burmistrz Miasta i Gminy Otmuchów decyzją z [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.L. pozwolenia na rozbudowę instalacji gazowej wewnętrznej wraz z montażem kotła gazowego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce, nr ewid. A., przy ul. [...] w O. W piśmie z dnia 23 lutego 2000 r. skierowanym, do "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nysie", U.L. wskazała, iż jest współwłaścicielką budynku przy ul. [...], tymczasem bez jej zgody zamurowano kanał wentylacyjny w kuchni, a czynność ta spowodowała brak wentylacji w tym pomieszczeniu. Poza tym stwierdziła, że w styczniu wyraziła zgodę tylko na założenie drugiego licznika gazowego, o czym poinformowała kominiarza. Na skutek kolejnych interwencji U.L. Wojewoda Opolski decyzją z 16 marca 2007 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność tej decyzji. Została ona utrzymana w mocy decyzją z dnia 16 maja 2007 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim w dniu 17 listopada 2008 r. zawiadomił U.L. i Z.L. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie oceny stanu technicznego instalacji gazowej wewnętrznej oraz prawidłowości podłączeń urządzeń grzewczych do przewodów kominowych w budynku mieszkalnym w O. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 9 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał B. i Z. L. wykonanie w określonym terminie robót budowlanych polegających na wykonaniu wentylacji wywiewnej grawitacyjnej w kuchni; wykonanie wentylacji nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniu usytuowania kotła CO; doprowadzenie pomieszczenie kotła CO do stanu zgodnego z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie, po przeprowadzeniu w dniu 11 marca 2009 r. oględzin, decyzją z 12 marca 2009 r. organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie przez inwestorów nałożonych obowiązków. Powyższe decyzje pierwszoinstancyjne zostały uchylone przez organ odwoławczy decyzjami z dnia 5 maja 2009 r. i 27 maja 2009 r. ze względu na stwierdzone uchybienia o charakterze formalnoprawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że roboty budowlane wykonano zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i nie stwarzają one zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania lokalu i budynku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę konieczne było przeprowadzenie postępowania opartego o procedurę wskazaną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Realizując nałożone obowiązki B. i Z. L. przedłożyli protokół z kontroli przewodów kominowych z dnia 20 lutego 2009 r., nr [...], który potwierdził, iż wszystkie nieprawidłowości wskazane w protokole kominiarskim z dnia 22 stycznia 2009 r. nr [...], sporządzonym przez mistrza kominiarskiego M. G., zostały usunięte. Konsekwencją tego była przeprowadzona przez organ w dniu 11 marca 2009 r. kontrola instalacji gazowej na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...]. W wyniku oględzin organ stwierdził, iż Państwo L. wywiązali się z obowiązków nałożonych opisaną decyzją. Zobowiązani wykonali wentylację wywiewną grawitacyjną w kuchni oraz wentylację nawiewną i wywiewną w pomieszczeniu gdzie znajduje się gazowy piec CO. Ponadto pomieszczenie, w którym znajduje się piec CO ma charakter otwarty (łączy się z korytarzem i wewnętrzną klatką schodową w budynku). W ocenie organu, przepisy związane z koniecznością zachowania odpowiednich wymiarów w zakresie kubatury pomieszczeń, w których znajduje się gazowy piec CO zostały spełnione. Organ zauważył, że pomimo uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia 9 lutego 2009 r. nakładającej na B. i Z. L. wykonanie określonych obowiązków, to wskazane w niej obowiązki zostały przez nich wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami techniczno-budowlanymi. Biorąc pod uwagę, że obie decyzje z dnia 9 lutego 2009 r. oraz z dnia 12 marca 2009 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami organu odwoławczego, przeprowadził ponowną subsumcję istniejącego stanu faktycznego (nie zmienionego) w stosunku do obowiązujących przepisów Prawa budowlanego i uznał, że całość inwestycji polegającej na przebudowie przez Państwa L. instalacji gazowej wewnętrznej na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego w kontekście przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego, została doprowadzona do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, pomimo nieprecyzyjnego sformułowania obowiązku nałożonego decyzją z 9 lutego 2009 r. Zobowiązani doprowadzili pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł CO do stanu zgodnego z przepisami w zakresie jego kubatury i nie stanowi obecnie zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania lokalu i budynku. Poza tym, organ pierwszej instancji dostrzegł, że wprawdzie obowiązek doprowadzenia pomieszczenia z piecem CO do stanu zgodnego z przepisami nastąpiło w inny sposób, niż ten wskazany w opinii W.G. - Mistrza Kominiarskiego z 14 stycznia 2000 r., gdyż ma ono obecnie charakter otwarty, jednak spełnia wymogi prawa. Dokonując oceny prawnej, przytaczając treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zaakcentował, że nałożenie przewidzianych w nim obowiązków, w świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, było bezzasadne bowiem stan techniczny rozbudowanej części instalacji gazowej w obiekcie nie wymagał na dzień wydania decyzji żadnej władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego, dlatego umorzył postępowanie w sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U.L. wskazując, że obiekt nie został doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Zauważyła, że w pomieszczeniu, w którym znajduje się piec CO brak jest nawiewu, jak też nie ma odpowiedniej kubatury. Jej zdaniem, organ nadzoru w ogóle nie sprawdził, czy możliwa była zabudowa strychu. Z kolei, otwarcie pomieszczenia w którym znajduje się piec gazowy CO powoduje, że narażona jest na przeciągi, gdyż w budynku na parterze nie ma przedpokoju. Poza tym, jej zdaniem, organ powinien był prowadzić i zakończyć postępowanie zgodnie z prawem, które toczy się już 9 lat - tak, aby obie strony były zadowolone, a nie bronić sprawcy zamiast pokrzywdzonego. Omówioną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania U.L., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał, że sferą działania organów nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie sporów sąsiedzkich dotyczących zarządzania rzeczą wspólną, orzekanie o winie bądź szkodzie, lecz egzekwowanie przepisów Prawa budowlanego oraz innych przepisów prawa, które nakładają na organy nadzoru budowlanego taki obowiązek. Zdaniem organu, kwestie zarządu rzeczą wspólną bądź naruszenia własności powinny być rozstrzygane przez wniesienie powództwa cywilnego do sądu powszechnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu U.L. zarzuciła, że przebudowę instalacji gazowej w pomieszczeniu strychowym wykonano bez jej wiedzy i zgody, a przecież jest współwłaścicielką budynku. Nic nie wiedziała o montażu kotła gazowego. Ponownie podkreśliła, iż wyraziła zgodę tylko na założenie drugiego licznika gazowego. Stwierdziła, że przez podłączenie kotła gazowego i wprowadzenie wkładu kwasoodpornego i żaroodpornego do przewodu kominowego została pozbawiona możliwości korzystania z pralni, jak też z okapu kuchennego, o czym została poinformowana pismem Zakładu Kominiarskiego z 21 lutego 2000 r. Domagała się zatem przywrócenia drożności przewodu kominowego. Do wniosku o przyznanie prawa pomocy skarżąca dołączyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Nysie Wydział I Cywilny z dnia 26 marca 2003 r., którym zniesiono współwłasność prawa użytkowania wieczystego działki i budynku mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...]. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, nie odpowiadają przepisom prawa. Na wstępie stwierdzić przyjdzie, iż słusznie organy nadzoru budowlanego uznały że w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie doszło do stwierdzenia jej nieważność, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można inwestorowi zarzucić popełnienia samowoli budowlanej. W celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie w trybie określonym w art. 50-51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego przyjął, że nie jest uprawniony do badania kwestii dotyczących zarządzania rzeczą wspólną, które - zdaniem organu odwoławczego - powinny być rozstrzygane przez sąd powszechny. Przedstawiona argumentacja, zdaniem tut. Sąd, nie jest zasadna. Odmienne stanowisko w tej kwestii wynika z przepisów prawa cywilnego, normującego stosunki między współwłaścicielami. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 listopada 2008 r., własność spornej nieruchomości przysługuje skarżącej (522/1000) oraz inwestorom ( 478/1000), w częściach ułamkowych. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Nysie Wydział I Cywilny z dnia 26 marca 2003 r., dokonano zniesienia wspólności prawa użytkowania wieczystego działki gruntu i współwłasności budynku mieszkalnego stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności położonego w O. przy ul. [...]. Postanowieniem Sądu wyodrębniono dwa lokale na parterze i piętrze opisanego budynku. W tej sytuacji, po myśli art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Przepisy te zawarte są w Dziale IV Tytułu I Księgi drugiej Kodeksu cywilnego. Zakres uprawnień współwłaścicieli do dokonywania czynności dotyczących nieruchomości regulują przepisy o zarządzie rzeczą wspólną, tj. art. 199 – art. 205 Kodeksu cywilnego. Natomiast według art. 3 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W świetle tego przepisu za nieruchomość wspólną uznaje się m.in. dach, fundamenty, mury oddzielające poszczególne wyłączone ze wspólnej własności lokale i mury zewnętrzne, jak też kanały wentylacyjne. Trzeba także zauważyć, że w świetle przepisów prawa cywilnego oraz ustawy o własności lokali w przypadku, jak to ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie, z wydzielenia z budynku odrębnych lokali powstają odrębne nieruchomości, tj. poszczególne lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości i nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności. Kanał wentylacyjny budynku nie jest elementem nieruchomości stanowiących odrębne lokale, lecz składnikiem tej nieruchomości, która jest nieruchomością wspólną. Po myśli art. 12 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Przyjdzie zatem dostrzec, że w opisanym budynku mieszkalnym wykonano przebudowę instalacji gazowej, obejmując nią część wspólną jakim jest kanał wentylacyjny. Skarżąca od 2000 r. zarzuca, że rozbudowę instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego w pomieszczeniu strychowym wykonano bez jej wiedzy i zgody. Zarzuca, że przedsięwzięcie inwestorów doprowadziło do pozbawienia jej możliwości korzystania z pralni oraz z okapu kuchennego z powodu wprowadzenia wkładu kwasoodpornego i żaroodpornego do przewodu kominowego. Przedstawione okoliczności sprawy obligowały organy nadzoru budowlanego do ustalenia rzeczywistego stanu budynku i oceny skuteczności wykazanego przez inwestorów w oświadczeniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem ten aspekt sprawy nie był przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego, bowiem uznały, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością w postępowaniu niniejszym jest zbędne. W związku z tym naruszyły podstawowe zasady wyrażone w art. 6-8 K.p.a., stanowiące, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6); w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), jak też obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Wobec tego, dopuściły się naruszenia powyższych zasad, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym, zdaniem Sądu, dokonując wykładni art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, według którego właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania należy dostrzec, że organ nadzoru budowlanego, stosując ten przepis powinien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla jego zastosowania, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinien wykazać te okoliczności po uprzednim wnikliwym zbadaniu sprawy w ramach wynikającego z art. 7 i 77 §1 K.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwoli organowi nadzoru budowlanego na podjęcie decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, którym legitymowali się inwestorzy, przeto ten dokument nie mógł być podstawą do prawnego zaakceptowania tych robót. Jednym z wymaganych dokumentów prowadzących do legalizacji robót budowlanych powinno być oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Wprawdzie co do zasady organy nie mają obecnie kompetencji do tego, by badać prawdziwość oświadczenia inwestorów w zakresie ich uprawnień do terenu inwestycji, ponieważ od 11 lipca 2003 r. obowiązuje przepis, który zamiast ówczesnego udowadniania stosownymi dokumentami tytułu prawnego do terenu inwestycji, zobowiązuje obecnie inwestora jedynie do składania oświadczenia – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale zasada ta jest ograniczona, gdy ujawniają się wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości objętej inwestycją, gdy ujawnione wątpliwości rzutują na prawdziwość oświadczenia inwestora. Aby wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po myśli art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jedną z odmian prawa własności jest współwłasność, charakteryzująca się tym, iż własność tej samej rzeczy przysługuje kilku osobom. W okolicznościach kontrolowanej sprawy trzeba ponownie powtórzyć, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności ocenia się według reguł prawa cywilnego. Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, co do tego, iż wykonywanie robót budowlanych na częściach wspólnych stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, a zgoda właścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi być bezsporna. Reasumując, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, inwestorzy powinni uzyskać zgodę skarżącej na wykorzystanie kanału wentylacyjnego na swoje potrzeby. W tej sytuacji, argumentacja organu odwoławczego wskazująca na brak wymogu uzyskania zgody współwłaścicielki stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 199 K.c. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakiekolwiek dowody uzyskania przez inwestorów zgody U.L.. Wprost przeciwnie, przez cały czas prowadzonego postępowania skarżąca konsekwentnie od 2000 r. zarzuca organom, że roboty budowlane zostały wykonane bez jej wiedzy i zgody. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 tejże ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.