II SA/Op 475/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 26 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie opinii o osobie ubiegającej się o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. K. (zwanego dalej również skarżącym) jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 26 lipca 2016 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...] (winno być [...] - dopisek Sądu), o wydaniu nagannej opinii skarżącemu, ubiegającemu się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Na skutek zażalenia P. K., Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uchylił postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], o wydaniu nagannej opinii o skarżącym i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza dotyczącego ostatniego okresu poprzedzającego wydanie opinii, ponieważ nie oparto się na aktualnych i szczegółowych informacjach dotyczących zachowania skarżącego. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Komendant Powiatowy Policji w Nysie na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 i art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1099, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...], wydał naganną opinię skarżącemu, ubiegającemu się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie wywiadu przeprowadzonego z sąsiadami skarżącego ustalił, iż opiniowany w miejscu zamieszkania posiada negatywną opinię społeczną ze względu na swoje zachowanie, tj. wszczynanie głośnych awantur wobec matki, z którą zamieszkuje. Ponadto skarżący widywany jest pod wpływem alkoholu i wówczas jest pobudzony i agresywny oraz zachowuje się głośno. Wedle twierdzeń sąsiadów z mieszkania skarżącego słychać krótkotrwałe i burzliwe awantury, które zdarzały się częściej, gdy jeszcze żyła babcia opiniowanego. Organ wskazał też na interwencje Policji przeprowadzone w 2013 r. w stosunku do skarżącego w związku z głośnymi awanturami w miejscu zamieszkania, w tym awanturą z nietrzeźwym skarżącym, zgłoszoną przez jego matkę J. N. Organ wyjaśnił, że przeprowadził rozmowę z dyrektorem A, który nie sprawując bezpośredniego nadzoru nad skarżącym, nie podsiadał wiedzy na temat jakości wywiązywania się przez niego z zadań i obowiązków pracowniczych. Poza tym stwierdził, że skarżący nie był zatrzymany przez Policję, ani też nie figuruje w policyjnych systemach informatycznych jako sprawca przestępstw. Brak jest również informacji o utrzymywaniu przez skarżącego kontaktów z osobami o ujemnej opinii społecznej lub będących w zainteresowaniu Policji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący opisał swoją dotychczasową karierę w zawodzie pracownika ochrony, podkreślając, że sumiennie wywiązuje się ze swoich obowiązków zawodowych oraz nie nadużywa alkoholu. Wskazał, że nie jest chuliganem czy awanturnikiem, nie ma powiązania ze światem przestępczym oraz zachowuje się jak normlany obywatel. Podkreślił, że nie chodzi pod wpływem alkoholu do pracy, czy też po osiedlu, na którym mieszka. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniami, jakie znalazły się w postanowieniu. Wyjaśnił, że hałas w mieszkaniu mógł pochodzić z wykonywanych prac domowych albo od zwierząt, które cały czas przebywają w mieszkaniu. Podkreślił, że nigdy nie dobijał się do własnego mieszkania, ponieważ ma klucze i nie dzwoni też do sąsiadów. Ponadto nie ubliża lokatorom. Natomiast sąsiedzi nie mają podstaw, aby się go bać. W ocenie skarżącego, informacje i doniesienia są mało wiarygodne i lakoniczne, opierają się na sporadycznych faktach, a sąsiedzi sami ze sobą nie rozmawiają. Podniósł także, że na klatce schodowej nie robi hałasu, a jedynie czasami głośno rozmawia przez telefon i zdarza się, iż używa "mocnych słów", ale nie w stosunku do innych osób. Skarżący przyznał, że w jego domu przez ostatnie trzy lata bywało różnie, co było związane ze złym stanem zdrowia matki i babci, ale nikt nie powinien tego oceniać i wykorzystywać do negatywnego zaopiniowania jego osoby. Podał, że dzielnicowa była u niego na lakonicznej rozmowie w dniu 9 czerwca i wtedy rzeczywiście jego bezpośredni przełożony był na urlopie. Jednak nic nie stało na przeszkodzie, aby dzielnicowa zapytała go, czy posiada numer telefonu przełożonego. Skarżący wskazał, że o opinię z miejsca pracy postarał się sam i załączył ją do zażalenia. Wyraził pogląd, że dzielnicowa kieruje się niechęcią do jego osoby. Do zażalenia dołączył również oświadczenie matki J. N. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy powołał mający zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy i wskazał, że na gruncie tego przepisu przedmiotem czynności procesowych organu opiniującego jest materialnoprawna przesłanka nienagannej opinii. Procedując w tej sprawie, organ nie prowadził odrębnej sprawy, lecz był organem współdziałającym. Natomiast wydając opinię o pracowniku ochrony, organ opiniujący przeprowadza dowody tylko i wyłącznie na okoliczność nienagannej opinii, a okoliczność tę ocenia dokonując analizy będących w jego dyspozycji dokumentów, informacji o zachowaniu się osoby opiniowanej w różnych środowiskach, w tym w stosunkach rodzinnych, sąsiedzkich, zawodowych, według ustawowego kryterium "nienaganności". Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem, że wydana naganna opinia jest nieprawidłowa. Podkreślił, że to skarżący własną dotychczasową dość lekceważącą zasady współżycia społecznego postawą - zasłużył sobie na taką właśnie opinię. Wywodził, że przy ocenie przedmiotowego kryterium nienaganności zachowania należy brać pod uwagę szczególnie wysokie standardy zachowania pracownika ochrony osób i mienia, uznawane powszechnie za stanowisko związane z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Ponadto organ wyjaśnił, że słowo nienaganny oznacza "nie dający powodu do nagany, do jakiegokolwiek zarzutu, wzorowy". Istotny jest też cel wydawanej opinii, co oznacza - w przypadku pracownika ochrony - że nie można nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych mu zadań. Decydujące znaczenie ma więc zachowanie się opiniowanego wobec innych osób, w różnych sytuacjach, prawidłowość oceny sytuacji konfliktowych, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Zdaniem organu, fakt podjęcia wobec strony interwencji Policji, kiedy to skarżący będąc pod wpływem alkoholu wszczął awanturę wobec swojej matki J. N., a także skargi sąsiadów, jako informacje o tym pracowniku w środowisku zamieszkania, przekładają się na ocenę tego pracownika, bowiem świadczą o sposobie zachowania się takiej osoby w danym środowisku. W podsumowaniu Komendant Wojewódzki Policji w Opolu stwierdził, że wskazane przez organ opiniujący okoliczności faktyczne znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i stanowią wystarczającą podstawę do wydania nagannej opinii o skarżącym ubiegającym się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. W skardze na powyższą decyzję P. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Komendanta Powiatowego Policji w Nysie opinii, która została oparta na podstawie nieaktualnych informacji posiadanych przez Policję, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący posiadana naganną opinię w środowisku sąsiedzkim. Skarżący zarzucił także naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczącego ostatniego okresu poprzedzającego wydanie opinii i oparcie jej w znacznej mierze na dwóch notatkach interwencji policyjnych wydanych w 2013 r. oraz ogólnikowej notatce z dnia 12 kwietnia 2016 r. W ramach tego zarzutu skarżący podniósł, że nie podjęto żadnych starań zmierzających do uzyskania opinii specjalisty nadzorującego bezpośrednią pracę skarżącego w A, a mianowicie M. S., poprzestając na stwierdzeniu, że pozostaje na urlopie. Nie zbadano również faktu, czy twierdzenia sąsiadów na temat nadużywania przez skarżącego alkoholu polegają na prawdzie. Okoliczności te pozwalają na uznanie, że przy wydaniu opinii nie oparto się na aktualnych i szczegółowych informacjach dotyczących zachowania skarżącego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ubieganie się przez niego o licencję, a organ administracji publicznej nie dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego postanowienia, w tym niewskazania, na jakich dowodach organ oparł się przy ferowaniu swego stanowiska, a jakim odmówił wiarygodności, stwierdzając lakonicznie, że Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił dokładnie okoliczności dotyczące zachowania skarżącego w ostatnim okresie czasu, pomimo tego, że w uzasadnieniu postanowienia oparto się jedynie na dwóch notatkach policyjnych z 2013 r. Ponadto skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść decyzji, a polegający na przyjęciu, że posiada on naganną opinię w środowisku sąsiedzkim. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie wykonał wytycznych organu odwoławczego wynikających z postanowienia z dnia 30 maja 2016 r. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie oparto o ten sam materiał dowodowy co poprzednio, a który jest nieaktualny, ponieważ pochodzi z 2013 r. Powyższe stoi w sprzeczności z treścią art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy. Dalej, skarżący zakwestionował wiarygodność ustaleń co do nadużywania alkoholu, zwłaszcza że nie był on poddany badaniu trzeźwości. Ponadto organ nie ustalił, kto wszczynał awantury i nie zbadał rzetelnie postawy skarżącego na innych płaszczyznach aktywności życiowej, np. w miejscu pracy. Poza tym organy nie podały danych sąsiadów skarżącego, którzy mieli twierdzić, że wszczyna on awantury. W konsekwencji nie można powołać ich na świadków. Zdaniem skarżącego, w opisie dowodów znajduje się wiele domysłów i przypuszczeń. Stąd płynie wniosek, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podkreślił, że postępowanie opiniodawcze nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto, do którego stosuje się wszystkie rygory dowodowe. Nadto organ wskazał, że skarżący nie podał, który z sąsiadów miałby być przeciwwagą dla ustaleń dzielnicowego, czy też nie powołał się na jakieś inne dowody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis, który z mocy art. 126 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie wobec postanowień, wyraźnie też nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie postanowienia (decyzji) w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem postanowienia (decyzji) mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy, na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (...). Opinię taką wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata, w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 26 ust. 5 ustawy). Postępowanie w przedmiocie wydana tej opinii jest prowadzone w trybie przewidzianym w art. 106 K.p.a. i w tym zakresie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, podlegającym wszelkim jego regułom. Skoro postępowanie to jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak również art. 10 K.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 963/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc już do okoliczności niniejszej sprawy, niewątpliwe zgodzić należy się z organem odwoławczym, że przy ocenie przedmiotowego kryterium nienaganności zachowania należy brać pod uwagę szczególnie wysokie standardy zachowania pracownika ochrony osób i mienia, uznawane powszechnie za stanowisko związane z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Decydujące znaczenie ma więc w takim przypadku zachowanie się opiniowanego wobec innych osób, w różnych sytuacjach, prawidłowość oceny sytuacji konfliktowych, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Podkreślenia jednak wymaga, że analiza zachowania i postawy opiniowanego ubiegającego się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej powinna zostać dokonana na różnych płaszczyznach aktywności życiowej tej osoby w oparciu o wszechstronnie i całościowo oceniony materiał dowodowy sprawy. Analizując pod tym kątem treść postanowień wydanych w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić trzeba, że orzekające organy dokonały wybiórczej oceny materiału dowodowego. O powyższym świadczy przede wszystkim to, że organy nie odniosły się w żaden sposób do oświadczeń składanych w toku postępowania przez matkę skarżącego, w tym jej twierdzeń podważających ustalenia w zakresie wszczynanych przez opiniowanego awantur, czy też interwencji Policji oraz przyczyn hałasu pochodzącego z mieszkania opiniowanego. W żaden sposób nie zostały też przez organy zweryfikowane, czy też skomentowane wyjaśnienia samego skarżącego. Nie można również odmówić słuszności zarzutom skarżącego, że powołanie się przez organ po raz kolejny na informacje uzyskane w 2013 r. stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy, który wymaga wydania opinii na podstawie aktualnych informacji posiadanych przez Policję. Bez wątpienia także zaniechanie dokonania przez organ odwoławczy oceny dowodu z opinii z miejsca pracy załączonej do zażalenia pod kątem ewentualnego wpływu na ogólną ocenę postawy skarżącego, zasadnym czyni zarzut skargi dotyczący naruszenia reguł postępowania dowodowego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie został rozpatrzony i oceniony w sposób całościowy. Dodać jeszcze trzeba, że stosownie do treści art. 106 § 4 K.p.a. organy w celu prawidłowego ustalenia wszelkich istotnych okoliczności sprawy mają możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dlatego też w sytuacji kwestionowania przez skarżącego okoliczności związanych z nadużywaniem przez niego alkoholu, organ powinien przeprowadzić odpowiednie czynności i zweryfikować te twierdzenia. Przykładowo organ mógł ustalić okoliczności związane z wizytami opiniowanego w lokalu o nazwie [...], gdzie według twierdzeń sąsiadów często spożywał alkohol. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania nagannej opinii o skarżącym jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania, ale przede wszystkim - rozpatrzenia (zweryfikowania) całości materiału dowodowego sprawy, czyli także oświadczeń składanych przez stronę. Ponadto wskazać przyjdzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie postanowienia powinno zawierać omówienie zastosowanej regulacji z odniesieniem jej do realiów rozpoznawanej sprawy. Takiego omówienia w kontrolowanych aktach zabrakło, co dodatkowo świadczy o ich wadliwości. Powiedziane dotąd stanowi o niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia również wymaga, że wykazanych powyżej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji nie dostrzegł Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, co czyni zasadnym zarzut niedokonania przez organ odwoławczy ponownej i wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy. Powyższy obowiązek organu odwoławczego wynika natomiast, co już wyjaśniono wcześniej, z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji, pomimo że w uzasadnieniu postanowienia szeroko omówił - odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych - sposób rozumienia pojęcia "nienaganna opinia" , to jednak nie odniósł tych rozważań do okoliczności faktycznych sprawy. Co istotne, zupełnie też pominął dołączone do zażalenia dowody w postaci oświadczenia matki opiniowanego oraz wydanej w miejscu pracy pozytywnej opinii o skarżącym. W tym zakresie brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu organ w ogóle nie odniósł się do argumentów zgłaszanych w zażaleniu, nie tłumacząc przy tym, dlaczego uważa je za niezasadne. Wobec powyżej ujawnionych uchybień powtórzenia wymaga, że uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów postanowienia, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności ocenianego aktu. Z tego względu motywy postanowienia powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewątpliwie tego wszystkiego zabrakło w rozpoznawanej sprawie, co stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność przeprowadzenia ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny w oparciu o całokształt dowodów zgromadzonych w toku postępowania, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd ocenianych aktów, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie, zaś w niniejszej sprawie, z uwagi na uprzednio wskazane wady, byłaby ona przedwczesna. Nie jest bowiem rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych, a postępowanie sądowe nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i dokonania oceny zachowania skarżącego w różnych sferach aktywności życiowej na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a następnie sporządzenia uzasadnienia postanowienia w prawidłowy sposób. Organy winny również mieć na uwadze, że postanowienie w przedmiocie wydania przedmiotowej opinii ma charakter uznaniowy, a w takiej sytuacji niezmiernie ważną rolę pełni uzasadnienie takiego postanowienia, ponieważ pozwala poddać kontroli sposób rozumowania organu.