II SA/Op 478/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 19 września 2017 r., uchwała Nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) złożyła wniosek o przyznanie pomocy na realizację operacji w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Przedmiotem wniosku była operacja pod nazwą "[...]". Rada Decyzyjna Stowarzyszenia B (dalej również jako Stowarzyszenie), jako organ, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378, z późn. zm.), uchwałą Nr [...] z dnia 25 lipca 2017 r. dokonała oceny zgodności ww. operacji z kryteriami wyboru i określiła, że operacja nie mieści się w limicie środków ogłoszonych w naborze, wynoszących 1.680.000 zł, gdyż uzyskała 16 punktów na 36 możliwych według Lokalnych Kryteriów Wyboru dla działania "Wdrażanie Lokalnej Strategii Rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Rozwijanie Działalności Gospodarczej" i zajęła 18 miejsce na liście operacji wybranych do dofinansowania. Stowarzyszenie poinformowało o powyższym Spółkę pismem z dnia 31 lipca 2017 r., pouczając o terminie i sposobie złożenia protestu Spółka wniosła za pośrednictwem Stowarzyszenia protest, zawarty w piśmie z dnia 10 sierpnia 2017 r., w którym sformułowała cztery zarzuty, kwestionując ocenę w zakresie kryteriów wyboru oznaczonych jako punkty: a) "Operacja połączona z podnoszeniem kompetencji", b) "Innowacyjność projektu", f) "Czy efektem realizacji operacji będzie utworzenie więcej niż jednego miejsca pracy" oraz g) "Realizacja operacji ma wpływ na sytuację grupy defaworyzowanej", za które to kryteria nie zostały przyznane punkty. Stowarzyszenie w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. poinformowało o przekazaniu protestu, jednocześnie informując, że w wyniku przeprowadzenia weryfikacji wyników oceny uwzględniło zarzut nr 4 - "Realizacja operacji ma wpływ na sytuację grupy defaworyzowanej", przyznając za to kryterium 4 punkty, w związku z czym operacja uzyskała 20 punktów. Stowarzyszenie wskazało ponadto, że operacja po rozpatrzeniu protestu została wybrana do realizacji, lecz nie mieści się w limicie środków. Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. Spółka wniosła bezpośrednio do Zarządu Województwa Opolskiego kolejny protest, w którym uzupełniła podniesione zarzuty. W wyniku rozpatrzenia protestu Zarząd Województwa Opolskiego, powołując się na przepisy art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.), art. 22 ust. 5 i ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wdrożeniową, podjął w dniu 19 września 2017 r. uchwałę Nr [...], w której w § 1 stwierdził, że uwzględnia protest i kieruje operację do ponownej oceny przez Stowarzyszenie B. W obszernym uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał, że przychyla się do zarzutu wnioskodawcy w odniesieniu do oceny projektu wg kryterium "Operacja jest połączona z podnoszeniem kompetencji", natomiast w zakresie pozostałych zarzutów, dotyczących kryterium b) "Innowacyjność projektu" oraz kryterium f) "Czy efektem realizacji operacji będzie utworzenie więcej niż jednego miejsca pracy", podtrzymał ocenę Rady Stowarzyszenia, przedstawiając szczegółową argumentację. Na powyższą uchwałę Spółka, reprezentowana przez Prezesa Zarządu oraz Członka Zarządu, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę w której zakwestionowała rozstrzygnięcie w części dotyczącej nieuwzględnienia protestu w zakresie kryterium b) "Innowacyjność projektu" i wniosła o przyznanie 4 punktów w ramach tego kryterium. Skarżąca zarzuciła, że projekt spełnia powyższe kryterium, a rozstrzygnięcia organów wynikają z subiektywnej, a nie obiektywnej oceny, przy czym powinna być oceniana innowacyjność produktowa, towarowa i usługowa. Wywiodła, że tylko ustalenie, iż projekt nie zakłada w ogóle wprowadzenia rozwiązań innowacyjnych uzasadniałoby nieprzyznanie punktów. Wskazała, że w okolicy nie ma obiektów podobnego typu jak zgłoszone rozwiązane, w związku z czym przesadą jest porównywanie go z innymi istniejącymi. Podniosła, że innowacyjne rozwiązanie proponowane przez Spółkę może stanowić nową, niespotykaną w regionie atrakcję turystyczną. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że w zaskarżonej uchwale protest został uwzględniony w ramach kryterium: "Operacja jest połączona z podnoszeniem kompetencji", a projekt przekazany do ponownej oceny. Organ podniósł, że skarga byłaby dopuszczalna tylko w przypadkach wskazanych w art. 61 ustawy wdrożeniowej, natomiast w razie uwzględnienia protestu i skierowania wniosku do ponownej oceny skarga nie przysługuje. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie i podtrzymując w tym zakresie dotychczasową argumentację. Ponadto podał, że Rada Decyzyjna Stowarzyszenia B w dniu 17 października 2017 r. rozpatrzyła protest i uchwałą Nr [...] dokonała ponownej oceny, w wyniku której w ramach kryterium: "Operacja jest połączona z podnoszeniem kompetencji" przyznała 6 punktów, w związku z czym operacja uzyskała 26 punktów i została wybrana do realizacji i mieści się w limicie środków. Kwota wsparcie przyznana przez Radę na realizacje operacji wynosi 199.990 zł i odpowiada kwocie wnioskowanej przez beneficjenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem jego właściwości rzeczowej, której granice sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Zgodnie zaś z art. 4 P.p.s.a., o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, sądy administracyjne są właściwe również do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Ustawą szczególną, o której mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., jest ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378, z późn. zm.), która w art. 22 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że od wyniku wyboru powodującego, że dana operacja nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia przysługuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie prawo wniesienia protestu. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 22 ust. 8 ww. ustawy, do rozpatrywania protestu stosuje się odpowiednio art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wdrożeniową. Wskazane przepisy ustawy wdrożeniowej, określające tryb rozpatrywania protestu przewidują, że właściwa instytucja weryfikuje na skutek protestu wyniki dokonanej oceny projektu i albo dokonuje zmiany rozstrzygnięcia, albo kieruje protest do właściwej instytucji, załączając stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia (art. 56 ust. 2). Właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu (art. 57). W przypadku nieuwzględnienia protestu poucza stronę o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 2). W przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo umieścić go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę (art. 58 ust. 2 pkt 1), albo przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy (art. 58 ust. 2 pkt 2). Według art. 61 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. (ust. 1). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (ust. 2). Z powołanych przepisów ustawy wdrożeniowej, będącej ustawą szczególną w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., wynika jednoznacznie, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie negatywną ocenę projektu dokonaną przez właściwą instytucję. W art. 61 ust. 1 tej ustawy mowa jest wyłącznie o nieuwzględnieniu protestu, co a contrario oznacza, że ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na pozytywne rozstrzygnięcie protestu, tj. takie, które skutkuje przekazaniem projektu do ponownej oceny. Taka sytuacja w istocie miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w uchwale z dnia 19 września 2017 r. Zarząd Województwa Opolskiego rozstrzygnął o uwzględnieniu złożonego protestu i o skierowaniu operacji do ponownej oceny przez Stowarzyszenie B, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, który - jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu - odnosi się do czynności uwzględnienia protestu. Z powyższych względów, sprawa będąca przedmiotem skargi nie zalicza się do katalogu spraw, określonego przepisami art. 3 i art. 4-5 P.p.s.a. należących do właściwości sądów administracyjnych. W szczególności zaskarżona czynność rozpatrzenia protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego dokonana uchwałą z dnia 19 września 2017 r., nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wniesiona przez Spółkę skarga nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 3 P.p.s.a., jest zatem niedopuszczalna, bowiem sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Mając na względzie powyższe, Sąd działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy