II SA/Op 479/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. D., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie decyzją z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], odmówił przyznania J. D. świadczenia wychowawczego na córkę N. Decyzja ta, zawierająca pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania, doręczona została J. D. w dniu 24 maja 2016 r., o czym świadczą data i podpis strony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Ponadto fakt osobistego odebrania decyzji strona potwierdziła w oświadczeniu z dnia 6 lipca 2016 r. Natomiast odwołanie, opatrzone datą 6 czerwca 2016 r., zostało nadane przez stronę za pośrednictwem poczty w dniu 9 czerwca 2016 r., co wynika z daty stempla pocztowego. Następnie Kolegium wskazało na wynikający z art. 134 K.p.a. obowiązek organu odwoławczego, polegający na dokonaniu w fazie wstępnej postępowania odwoławczego oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, natomiast na zasadzie art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, że ostatnim dniem 14-dniowego terminu do wniesienia przez J. D. odwołania od decyzji doręczonej jej 24 maja 2016 r. był 7 czerwca 2016 r. (wtorek). Natomiast odwołanie z 6 czerwca 2016 r., wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 9 czerwca 2016 r., zostało złożone z dwudniowym uchybieniem terminu. Kolegium stwierdziło, że w tej sytuacji organ jest zobligowany do wydania przewidzianego w art. 134 K.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu. W tym zakresie Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując również, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). We wniesionej skardze J. D. podniosła, że jest w posiadaniu odpisu potwierdzenia nadania przesyłki poleconej w dniu 7 czerwca 2016 r., które potwierdza terminowość złożenia przez nią odwołania. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwolnienie z obowiązku partycypowania w kosztach postępowania sądowego z uwagi na niekorzystną sytuację materialną. Poza tym podniosła szereg argumentów świadczących o wadliwości decyzji z dnia 20 maja 2016 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Do skargi dołączona została kserokopia potwierdzenia nadania przez skarżącą przesyłki poleconej, adresowanej do Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie, opatrzona stemplem pocztowym z datą 7 czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, że przedłożona wraz ze skargą kopia dowodu nadania przesyłki poleconej nie zasługuje na uwzględnienie jako wiarygodny dowód w sprawie, gdyż jest związana z inną przesyłką rejestrowaną. Kolegium podniosło, że na kopercie, w której przesłano odwołanie, brak jest pocztowej naklejki, tzw. "R", zawierającej kod paskowy numer przesyłki zgodny z dowodem nadania posiadanym przez skarżącą. Przesyłka zawierająca odwołanie nie była więc przesyłką, której potwierdzenie nadania przedłożyła skarżąca. Natomiast podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwości decyzji organu pierwszej instancji są nieistotne dla rozstrzygnięcia kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2016 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pozostawił wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego względu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że według art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania go z porządku prawnego. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć trzeba od przypomnienia, że postanowienie stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, jest rozstrzygnięciem proceduralnym i dotyczy stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie, działającego z upoważnienia Burmistrza Namysłowa, z dnia 20 maja 2016 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę N. Tym samym, poza zakresem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostawały podnoszone w skardze dalej idące kwestie, dotyczące prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji organu pierwszej instancji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu wydawane jest w fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Na tym etapie organ zobowiązany jest do dokonania oceny odnośnie dopuszczalności odwołania oraz zachowania terminu do jego wniesienia. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że realizacja wskazanych obowiązków powinna następować z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego wynikających z podstawowych zasad procesowych, w tym z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. Ostatnio wskazana zasada gwarantuje stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zapewnia możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć można, że z literalnego brzmienia art. 10 § 1 K.p.a. wynika, iż określony w nim obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu dotyczy postępowań, które kończą się wydaniem decyzji. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podkreśla się, że przepis ten powinien odpowiednio mieć zastosowanie także w postępowaniach kończących się wydaniem postanowienia (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II OSK 628/13, dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć na względzie, że zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 10 K.p.a. w odniesieniu do braku powiadomienia strony przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, szczególnie strony, która nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, może zostać uznany za skuteczny w sytuacji, gdy uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W świetle powyższego, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w zakreślonym terminie, a także powstrzymania się od wydania postanowienia do czasu upływu tego terminu. W aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą brak jest dowodu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pouczyło skarżącą o przysługującym jej prawie. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 10 § 3 K.p.a., w aktach tych nie została również zamieszczona adnotacja o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Uzasadnia to wniosek, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, gdyż przed jego wydaniem Kolegium nie powiadomiło skarżącej o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. W ocenie Sądu, w następstwie tego zaniechania skarżąca została pozbawiona możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych potwierdzających fakt nadania przesyłki w dniu 7 sierpnia 2016 r., zawierającej - według jej oświadczenia - odwołanie od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie z dnia 20 maja 2016 r. Argumentacja w tym zakresie, wraz z dowodem potwierdzenia nadania przesyłki poleconej w dniu 7 lipca 2016 r., kierowanej do organu pierwszej instancji, została przez skarżącą przedstawiona dopiero w skardze wniesionej na powyższe postanowienie, podczas gdy - przy założeniu prawidłowego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. - strona mogła ją podnieść już w piśmie procesowym skierowanym do organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Umożliwiłoby to organowi odwoławczemu dokonanie oceny tego dowodu i ustalenie, na podstawie dziennika korespondencji wpływającej oraz innych urządzeń ewidencyjnych organu pierwszej instancji, jakiego rodzaju pismo zostało przez skarżącą przesłane przesyłką poleconą (rejestrowaną) nadaną w dniu 7 czerwca 2016 r. i jaki został mu nadany bieg. Jak zasadnie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę, z całą pewnością była to inna przesyłka niż ta, która została uwzględniona w zaskarżonym postanowieniu. Należy mieć na względzie, że na zasadzie art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Reasumując, skoro przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zweryfikowanie argumentacji skarżącej w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania, a następnie wydanie stosownego orzeczenia.