II SA/Op 48/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Skład Orzekający w Krakowie z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Policji doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby postanawia: odrzucić skargę. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Skład Orzekający w Krakowie z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Policji doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Opisanym orzeczeniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w Opolu z dnia 26 października 2016 r., nr [...] o braku podstaw do ustalenia uszczerbku na zdrowiu i uznaniu, że czasowa niezdolność skarżącego do służby z powodu choroby w okresie od dnia [...] do dnia [...] i od dnia [...] do dnia [...] nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby i w tym samym funkcjonariusz nie uzyskuje prawa do 100% uposażenia. W skardze R. S. zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, jak również orzeczenia organu I instancji oraz skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawę. Zarzucił organom oby instancji naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i nast. K.p.a. w związku z art. 4 oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrów właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U z 2014 r., poz. 1822), przez jego niezastosowanie, pomimo tego, że wydanie orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Opolu z dnia 26 października 2016 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ komisja ta nie posiadała kompetencji ustawowych do wydania orzeczenia w sprawie. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 ww. ustawy przez przekroczenie zakresu kompetencji ustawowych, wydając orzeczenie w trybie odwoławczym – na mocy którego CKL MSW w Krakowie powinna stwierdzić nieważność zaskarżonego orzeczenia w przedmiocie ustalenia, czy zwolnienie lekarskie (czasowa niezdolność do służby) za okres od dnia [...] do dnia [...] i od dnia [...] do dnia [...], gdy tymczasem podpunkty od 1-11 art. 1 ust. 1 ww. ustawy nie zawierają takiej okoliczności, co do której komisja lekarska posiada uprawnienia, a jedynie mogą dokonywać kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariuszy służb. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Skład Orzekający w Krakowie wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z akt sprawy, złożona przez R. S. skarga dotyczy orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...]. Wynika z niego, że organ I instancji, tj. Komisja Lekarska podległa Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w Opolu dokonała badania lekarskiego R. S. na podstawie skierowania nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. wystawionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisja orzekła, że czasowa niezdolność do służby z powodu choroby nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, gdyż stwierdzone schorzenia, opisane w rozpoznaniu, nie są wymienione w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biurze Ochrony Rządu stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 866). OKL stwierdziła przy tym, że rozpoznane schorzenia (pkt 1 i 2 rozpoznania tj. [...] i [...]) nie figurują w wykazie znajdującym się w przywołanym rozporządzeniu i nie spełniają wymogów określonych w tym akcie, co uzasadnia przyznanie 0% uszczerbku na zdrowiu i uznania, że czasowa niezdolność do służby z powodu choroby w okresie od dnia [...] do dnia [...] i od dnia [...] do dnia [...] nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby i tym samym funkcjonariusz nie uzyskuje prawa do 100% uposażenia. Wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), ustawa ta określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach: 1) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej; 2) oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy służb wskazanych w pkt 1 oraz ustalenia ich zdolności fizycznej i psychicznej do służby; 3) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do pracy w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych kontroli skarbowej, inspektorów i pracowników zatrudnionych w tych komórkach oraz kandydatów do pracy w wywiadzie skarbowym, a także pracowników wywiadu skarbowego; 4) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy służb wskazanych w pkt 1 doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, zwanego dalej "wypadkiem", lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a także związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby; 5) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osób niebędących funkcjonariuszami Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego, które w czasie korzystania lub w związku z korzystaniem przez te służby z ich pomocy poniosły uszczerbek na zdrowiu oraz związku tego stopnia uszczerbku z tym zdarzeniem albo związku śmierci z tym zdarzeniem; 6) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009r. nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) oraz członków ochotniczej straży pożarnej, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub ćwiczeniach; 7) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osób udzielających pomocy pracownikom wywiadu skarbowego w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, które w czasie udzielania tej pomocy lub w związku z jej udzielaniem poniosły uszczerbek na zdrowiu albo związku śmierci z tym zdarzeniem; 8) uznania funkcjonariuszy służb wskazanych w pkt 1, funkcjonariuszy zwolnionych z tych służb za inwalidów lub uznania ich za niezdolnych do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia związku albo braku związku śmierci ze służbą funkcjonariuszy i funkcjonariuszy zwolnionych ze służby; 9) ustalenia zdolności do pracy funkcjonariuszy służb, o których mowa w pkt 1, zwolnionych ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej; 10) potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej; 11) kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariuszy służb, o których mowa w pkt 1. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2015 r., z przepisów przywołanej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także orzekają m.in. o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą (sygn. akt III SA/Łd 573/15, dostępne na stronie internetowej http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia komisji lekarskich MSW można zatem podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Służbie Więziennej. Takie orzeczenia nie mają jednak samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno – rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., nr 5, poz.167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97, postanowienia NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13). W niniejszej sprawie R. S. zaskarżył orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW nr [...], wskazujące brak związku stwierdzonej u niego choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w celu ustalenia prawa do 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Tym samym zaskarżone zostało orzeczenie komisji lekarskiej określające związek choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby dla celów ustalenia czy policjant, w związku z pozostawaniem na zwolnieniu lekarskim, zachował prawo do 100 % uposażenia czy też nie. Zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi, w tym wysokości uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). Zgodnie z art. 121 b ust. 1 ustawy, wprowadzonym z mocy art. 1 ustawy zmieniającej, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121 b ust. 5 ustawy o Policji). W przedmiotowej sprawie nie wydano jednak decyzji o odmowie wypłaty 20% uposażenia, czy wyrównania do 100% uposażenia za okres przebywania strony na zwolnieniu lekarskim za okres od dnia [...] do dnia [...] i od dnia [...] do dnia [...], lecz stwierdzono, że "czasowa niezdolność do służby z powodu choroby" w wyżej podanych terminach "nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby". Na tę kategorię orzeczeń Komisji, jak już wyżej wskazano, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W niniejszej sprawie tut. Sąd nie był zatem właściwy do kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie określenia związku schorzeń ze służbą i z tego powodu stwierdził niedopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy skargę należało zatem odrzucić, co Sąd orzekł jak w sentencji.