II SA/Op 480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia M. L. na postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r., zatwierdzające projekt budowlany i udzielający A. S., T. S. – A spółka cywilna, pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu - utworzenia ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. [...]. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda Opolski wskazał, że M. L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., wobec powzięcia wiadomości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 września 2011 r., stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla A Sc. stała się ostateczna i podlega wykonaniu, wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. W związku z tym zażądała ponownego rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę w świetle ustaleń obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie swoich rozważań Wojewoda Opolski zaznaczył, że Prezydent Miasta Opola rozstrzygnięciem z dnia 25 czerwca 2012 r., oznaczonym jako decyzja, odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia 18 grudnia 2008 r. Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że Prezydent Miasta Opola wydając orzeczenie jako organ I instancji błędnie zatytułował je jako decyzja oraz pouczył o przysługującym prawie do odwołania, jednak powołał jako podstawę jej wydania art. 149 § 3 K.p.a. Stąd Wojewoda Opolski uznał, że akt ten jest w istocie postanowieniem, ponieważ to treść a nie forma przesądza o tym czy dany akt jest, czy nie jest postanowieniem. W dalszym ciągu organ odwoławczy wywodził, że jeżeli sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze postanowienia, a tak jest w niniejszym przypadku (art. 149 § 3 K.p.a.) - to za postanowienie należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu (art. 124 K.p.a.). Akt Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 czerwca 2012 r. zawiera wskazane elementy, dlatego Wojewoda Opolski potraktował je jako postanowienie. W następnej kolejności Wojewoda Opolski zauważył, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji za bezsporne uznał fakt nałożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na T. S. i A. S. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. Stwierdzone odstępstwa dokonane w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek niezwłocznego uchylenia tego pozwolenia, o czym stanowi art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego też Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. uchylił własną decyzję nr [...] z 18 grudnia 2008 r., co oznacza, że decyzja wobec której strona domagała się wznowienia postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewody Opolskiego, słusznie Prezydent Miasta Opola odmówił wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją nr [...], bowiem brak jest możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w przypadku, gdy decyzja została uchylona. Organ odwoławczy dodał, że bez znaczenia w obecnie prowadzonym postępowaniu pozostaje okoliczność, że decyzja nr [...] stała się ostateczna, skoro została uchylona. Z powyższym postanowieniem Wojewody Opolskiego nie zgodziła się M. L., W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca przyznała, że decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia się domaga została wyeliminowana z obiegu prawnego poprzez jej uchylenie, z uwagi na wdrożony przez organ nadzoru budowlanego tryb "policyjny" związany z naruszeniem przez inwestorów art. 36a Prawa budowlanego. Podniosła, że ze względu na podjęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę było "niejako automatem" i miało charakter deklaratoryjny. Wywodziła, że "rozpoznanie pierwotnego postępowania zakończonego stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy może mieć fundamentalne znaczenie przy ocenie prawidłowości dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego, okazać się bowiem może, wedle ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że postępowanie, uprzednio zakończone decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r., może zakończyć się odmową pozwolenia na budowę. Zarzuciła, że postępowanie organu nadzoru budowlanego nie było skierowane na analizę prawidłowości wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, jak również nie kontrolowało zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do niemal zakończonej budowy. Odnosiło się wyłącznie do dokonanych już zmian mających charakter istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu i jedynie w tym zakresie udzielone zostało pozwolenie na wznowienie robót. Zdaniem skarżącej, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do wydanego pozwolenia na budowę, może być uwzględnione jedynie w trybie wznowieniowym. Zaakcentowała, że obecne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie przekreślają możliwość wydania pozytywnej decyzji w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem z 18 grudnia 2008 r., dlatego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wznowieniowego i uchylenie dokonanego rozstrzygnięcia w całości wraz z orzeczeniem o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewoda Opolski poinformował, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 sierpnia 2011 r. jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- oznaczana dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności, bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa zostały wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. W przypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicza rozbieżność stanowisk skarżącej oraz organów wydających kolejno postanowienia w przedmiotowej sprawie dotyczy możliwości skutecznego złożenia przez M. L. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. i T. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu – utworzenia ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. [...] w [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem A k.m. [...] obręb [...], w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została uchylona. Przechodząc do analizy prawnej zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Ta instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Uregulowane przepisami art. 145-153 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego ma na celu usuwanie wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Złożenie przez stronę podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wznowienia, które kończy się albo opartym na przepisie art. 149 § 1 K.p.a. postanowieniem o wznowieniu postępowania, albo postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania. Przepis art. 149 K.p.a. w § 1 stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4) . W związku z formą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania (decyzją) wyjaśnić przyjdzie, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia, po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Jednocześnie powiedzieć należy, że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie , w której organ działa w innej formie prawnej, np. umowy cywilnoprawnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. np. zarzucie rażącego naruszenia prawa. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych wystąpi także, gdy strona opiera swoje żądanie wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie strona żądała wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu położonego w [...] przy ul. [...], jednocześnie ten sam organ w dniu 24 sierpnia 2008 r. decyzją nr [...], uchylił kwestionowaną przez skarżącą decyzję o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, należy powiedzieć, że nie ma przedmiotu postępowania, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca. Trafnie zatem organy przyjęły, że brak jest możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowieniowym. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu o odmowie wznowienia postępowania znajdowało swoje oparcie w przepisie art. 149 § 3 K.p.a. Zauważyć warto, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 473/01, zwrócono uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jako nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, wyprzedza prowadzenie postępowania o wznowienie postępowania. Następstwem pozytywnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji byłaby bowiem bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania o wznowienie postępowania. Z tej przyczyny organ, do którego skierowano wniosek o wznowienie postępowania, winien powstrzymać się z podjęciem czynności do czasu załatwienia sprawy w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności. W konsekwencji, w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania z różnych przyczyn, można mówić o niedopuszczalności wznowienia postępowania, co z kolei skutkuje obowiązkiem wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, w świetle wskazanych okoliczności pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia skarga sądowa jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.