II SA/Op 480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia 9 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. . Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], którą uchylono w części decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia 9 września 2013 r., nr [...], w sprawie zobowiązania P. B. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 21 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wysokości 2319,90 zł oraz zobowiązano stronę do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 2308,10 zł, za okres od 22 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia 6 lutego 2007 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Opolu przyznał P. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 lutego 2006 r. Wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r., skarżący zwrócił się do organu o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Komendant Miejskiej Policji w Opolu decyzją z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...], odmówił P. B. przyznania wnioskowanej pomocy finansowej wnioskowanej. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji, Opolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał ją w mocy, decyzją z dnia 5 września 2012 r., nr [...]. Wobec zaskarżenia przez P. B. powyższej decyzji odwoławczej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 532/12, uchylił wskazane decyzje organów obydwu instancji. Dokonując oceny, w odniesieniu do negatywnej przesłanki przyznania pomocy z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz.1687, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), w postaci zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej Sąd wyraził mi. in. pogląd, że także w sytuacji, gdy nabyty lokal nie nadaje się od razu do zamieszkania, bo konieczne jest przeprowadzenie w nim szeregu prac pociągających za sobą obciążenia finansowe, nie można przyjąć, że policjant faktycznie "uzyskał" lokal mieszkalny, tego stanowiska nie może zmienić fakt "formalnego" posiadania lokalu. Istotne jest bowiem to, czy zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe policjanta, co należy zbadać w toku postępowania wyjaśniającego. Stosownie do tego Sąd przyjął, że nieprzeprowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego co do podnoszonej przez skarżącego okoliczności braku możliwości zamieszkania przez niego w domu i ponoszenia na uzyskanie lokalu konkretnych wydatków, świadczy o braku dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy w kwestiach, które mogły wpłynąć na sposób jej rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Miejski Policji w Opolu decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], przyznał skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. W trakcie tego postępowania, w dniu 9 maja 2013 r., P. B. złożył "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości", w którym podał, że posiada dom we współwłasności z żoną. Powyższe oświadczenie stanowiło podstawę do wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa P. B. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W postępowaniu tym, decyzją z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Opolu orzekł o cofnięciu P. B. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez P. B. nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku tego postępowania, decyzją z dnia 9 września 2013 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Opolu zobowiązał stronę do zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 2319,90 zł, za okres od 21 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2, § 7 pkt 1 w zw. z § 5 i § 9 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 9 maja 2013 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym poinformował, że posiada dom. W toku postępowania ustalono jednak, iż przebudowa i rozbudowa oraz zmiana konstrukcji dachu domu została zakończona w dniu 21 grudnia 2012 r. Na podstawie tej okoliczności, decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. cofnięto stronie prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uznając, że z dniem zakończenia budowy strona utraciła prawo do tego świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 lipca 2013 r. i dlatego świadczenie zostało naliczone do dnia 30 czerwca 2013 r. Uwzględniając wskazane okoliczności organ stwierdził, że P. B. nie powiadomił niezwłocznie o zakończeniu budowy, a zatem o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i nienależnie pobrał równoważnik od dnia 21 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji P. B. wskazał, że w decyzji z dnia 6 lutego 2007 r. brak było pouczenia o obowiązku i formie informowania organu o zmianach mających wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika, jak również pouczenie takie nie pojawiło się w toku prowadzonych postępowań. Organ mógł natomiast w każdej chwili wystąpić o złożenie wyjaśnień. Odwołujący podniósł również, że organ nieprawidłowo przyjął za datę utraty uprawnienia do świadczenia, datę zawiadomienia stosownej instytucji o zakończeniu budowy, ignorując uprawnienie inspektora do zgłoszenia sprzeciwu. Odwołujący wywiódł zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i braku ustalenia stanu faktycznego tj. tego, w którym momencie nastąpiła utrata uprawnienia. Zaznaczył przy tym, że cofnięcie równoważnika nie jest przesłanką wydania decyzji o jego zwrocie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji uchylił częściowo decyzję organu pierwszej instancji – w części dotyczącej ustalenia okresu, za który orzeczono zwrot nienależnie pobranego równoważnika w kwocie 2319,90 zł i zobowiązał stronę do jego zwrotu za okres od 22 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., w kwocie 2308,10 zł. Organ przyjął, że P. B., pobierający równoważnik pieniężny na podstawie decyzji z dnia 6 lutego 2007 r., w dniu 9 maja 2013 r. złożył oświadczenie o posiadaniu domu, który jego żona otrzymała w akcie darowizny dnia [...] września 2008 r. Wskazał, że dom ten początkowo nie nadawał się do zamieszkania ze względu na zły stan techniczny i dlatego wypłacano stronie równoważnik. W dniu 11 stycznia 2010 r. wydana została jednak decyzja o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę domu, o zakończeniu których to prac właściwy organ został poinformowany w dniu 21 grudnia 2012 r. Uwzględniając ustalone okoliczności organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 6 rozporządzenia wydana została decyzja z dnia 9 lipca 2013 r. cofająca przyznane stronie prawo do świadczenia. Na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia należało natomiast wydać decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia organ stwierdził, że policjant nie jest zwolniony z zapoznania się z przepisami regulującymi jego uprawnienia i obowiązki. Wyjaśniając z kolei, że z organu nadzoru budowlanego uzyskał informację o przyjęciu przez ten organ zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu w dniu 21 grudnia 2013 r. uznał, że do użytkowania domu można było przystąpić z dniem 22 grudnia 2012 r. i świadczenie wypłacone od tego właśnie dnia do dnia 30 czerwca 2013 r. uznać należało za nienależne i podlegające zwrotowi. Jednocześnie organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty świadczenia podlegającej zwrotowi, wskazując na wysokość świadczenia za każdy dzień okresu, którego dotyczył orzeczony zwrot . W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, P. B. zarzucił organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Wskazał, że został pominięty w pozyskiwaniu od organu nadzoru budowlanego materiału dowodowego, organy działały w sposób wybiórczy i nie odniosły się do większości faktów oraz dowodów, a gros jego argumentów nie zostało odnotowanych w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Podkreślił że w dniu 9 maja 2013 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i z tym dniem nastąpiła zmiana mająca wpływu na uprawnienie do otrzymania równoważnika. Zauważył, że organy nie odniosły się do kwestii podatku należnego, wynikającego z odrębnych przepisów i nie wyjaśniły czy taki podatek był naliczony i odprowadzony, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Stwierdzając, że cofnięcie uprawnienia do równoważnika nie jest przesłanką wydania decyzji o zwrocie tego równoważnika odnotował, że cofnięcie uprawniania ma charakter konstytutywny i rodzi skutki prawne na przyszłość, a sam fakt złożenia oświadczenia majątkowego jest przesłanką do wstrzymania wypłaty równoważnika. Trzykrotna wypłata świadczenia po tej dacie budzi natomiast przekonanie, że świadczenie było należne. Sprawa ze skargi P. B. została wpisana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 35/14. W związku z wniesieniem skargi, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia 29 listopada 2011 r., nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2013 r., nr [...] i zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 stycznia do 30 czerwca 2013 r., w kwocie 2057 zł, stwierdzając jednocześnie, że dotychczasowe działanie w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę samą możliwość wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy jako datę, od której stronie nie należał się równoważnik, przyjął dzień 12 stycznia 2013 r. W konsekwencji wyliczył, że żądana kwota za okres od 12 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. wyniosła 2057 zł. Wyjaśnił też, że w miesiącu czerwcu 2013 r. strona przekroczyła kwotę wolną od podatku i od wyliczonej kwoty równoważnika 363 zł, potrącono również zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych w wysokości 50 zł, przy zastosowaniu 18% stawki podatku. Stąd za miesiąc czerwiec 2013 r., skarżący został zobowiązany do zwrotu równoważnika w wysokości 363 zł brutto niepomniejszonej o kwotę zaliczki na podatek, która jednakże może zostać rozliczona przez stronę w rocznym podatku dochodowym od osób fizycznych za 2013 r. Ponadto, organ zgodził się z zarzutami skarżącego dotyczącymi naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 155/14, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez P. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił autokontrolą decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...]. Sąd uznał, że decyzja ta narusza art. 54 § 3 P.p.s.a., ponieważ organ nie uwzględnił skargi w całości. Nie uwzględnił organ m.in. stanowiska skarżącego co do tego, że zmiany mające wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika ziściły się w chwili złożenia przez niego oświadczenia mieszkaniowego z dnia 9 maja 2013 r. Sąd stwierdził, że skoro organ nie zgadzał się ze wszystkimi argumentami oraz zarzutami skarżącego, to powinien był przekazać skargę do rozpoznania Sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi. Po wydaniu powyższego wyroku, sprawa ze skargi P. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 listopada 2013 r., została wpisana w repertorium sądowym pod nową sygn. akt II SA/Op 480/14. Odpowiadając na tę skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o umorzenie postępowania, a w przypadku uchylenia przez Sąd decyzji autokontrolnej z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...], o oddalenie skargi. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący został w decyzji przyznającej pomoc finansową poinformowany, że prawo do równoważnika przysługuje do momentu zakończenia budowy domu, a w uzasadnieniu decyzji cofającej prawo do równoważnika oznajmiono, że zakończenie przebudowy domu ma wpływ na uprawnienia strony do otrzymania równoważnika. Organ zauważył, że w toku postępowania, pomimo wezwań, skarżący nie dostarczył dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uznając, że skarżący co najmniej od 22 grudnia 2012 r. posiadał nieruchomość, w której mógł wraz z rodziną zamieszkiwać, gdyż w pełni zaspokajała ona ich potrzeby mieszkaniowe, organ zauważył też, że w oświadczeniu mieszkaniowym skarżący ujawnił, iż zameldowany jest z członkami rodziny w domu na pobyt stały od 19 lutego 2013 r. Zdaniem organu, świadczy o tym, że zamieszkiwał tam wraz z rodziną, co najmniej od tej daty, gdyż zameldowanie bez faktycznego pobytu byłoby bezcelowe. Tym samym złożone oświadczenie budzi uzasadnione wątpliwości. Zaznaczył, że wprawdzie wypłata równoważnika do 30 czerwca 2013 r. nie został wstrzymana, ale strona posiadała co najmniej od dnia 9 maja 2013 r. (złożenie oświadczenia) wiedzę, że jest to świadczenie nienależne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do regulacji art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja odwoławcza, z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pobranego nienależnie przez funkcjonariusza Policji. W zakresie oceny legalności tej decyzji w pierwszej kolejności zauważyć należy, że konsekwencją wniesienia skargi w niniejszej sprawie było wydanie przez organ odwoławczy decyzji z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...], którą w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Opolski Komendant Wojewódzki Policji uchylił bowiem zaskarżoną decyzję z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2013 r., nr [...] i podjął rozstrzygnięcie o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu, tytułem nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, kwoty 2057 zł za okres od 12 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Jej wydanie skutkowało tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Niemniej jednak wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 155/14, tutejszy Sąd uchylił autokontrolą decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 stycznia 2014 r. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd związany był zatem wskazanym orzeczeniem sądowym stosownie do art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto, orzeczenie to wiązało Sąd także na zasadzie art. 153 P.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też, stosownie do art. 170 i art. 153 P.p.s.a. w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił, że ponownie zaczęła obowiązywać decyzja organu odwoławczego z dnia 29 listopada 2013 r., a skarga złożona na nią do sądu wymagała rozpoznania. Brak było tym samym podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego i należało dokonać w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej, która nie była przedmiotem wcześniejszej oceny Sądu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wskazanych na wstępie kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazać przyjdzie, że materialną podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy przywołanej ustawy o Policji, zwanej dalej ustawą oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 - zwanego w dalszej części rozporządzeniem), które wydane zostało na podstawie upoważnienia ustalonego w art. 92 ust. 2 ustawy. Zgodnie art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to dotyczy lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy. Według regulacji art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustalone w art. 92 ust. 1 ustawy, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy i służy zrekompensowaniu niezrealizowanego tego prawa. Jego przesłanką negatywną jest natomiast posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z uwagi na charakter sprawy wyjaśnić przyjdzie, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu, a tym samym prawo do pomocy finansowej nie ma charakteru bezwzględnego. Realizacja prawa do mieszkania ma zagwarantować policjantowi prawidłowe pełnienie służby, umożliwiając jednocześnie prowadzenie normalnego życia rodzinnego. Uprawnienie w tym zakresie, a w konsekwencji także prawo do pomocy finansowej, związane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Dokonując w takim kontekście wykładni art. 92 ust. 1 ustawy należy przyjąć, że "brak lokalu mieszkalnego" na gruncie tej regulacji oznacza brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Samo formalne posiadanie, rozumiane jako prawo do władania i rozporządzania rzeczą, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego w znaczeniu art. 92 ust. 1 ustawy, które wiąże się przede wszystkim z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych. Faktyczne posiadanie musi wiązać się z realną możliwością korzystania z lokalu mieszkalnego. Nie można tym samym przyjąć, że funkcjonariusz posiada odpowiedni lokal mieszkalny, wyłączający jego prawo do równoważnika za jego brak w sytuacji, gdy wprawdzie formalnie jest w posiadaniu lokalu, ale czy to ze względu na jego stan techniczny, czy też brak spełnienia innych określonych wymogów wynikających z przepisów prawa, nie jest możliwe korzystanie z tego lokalu i w rzeczywistości nie zaspokaja on potrzeb mieszkaniowych policjanta. Decydujące znaczenie dla ustalenia uprawnień związanych z prawem do lokalu mieszkalnego ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza, a pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zauważyć też przyjdzie, że taka wykładnia pojęcia "posiadania lokalu mieszkalnego", do którego nawiązuje art. 92 ust. 1 ustawy, uwzględniająca przede wszystkim cel - prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, jest zgodna i spójna z poglądem Sądu przedstawionym w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 523/12, w sprawie o przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu. W wyroku tym Sąd uznał bowiem, że także w sytuacji, gdy nabyty lokal nie nadaje się od razu do zamieszkania, bo konieczne jest przeprowadzenie w nim szeregu prac pociągających za sobą obciążenia finansowe, nie można przyjąć, że policjant faktycznie "uzyskał" lokal mieszkalny, a tego stanowiska nie może zmienić fakt "formalnego" posiadania lokalu. Istotne jest bowiem to, czy zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe policjanta, co należy zbadać w toku postępowania wyjaśniającego. Przedstawione przez Sąd we wskazanym wyroku stanowisko, wprawdzie wyrażone na gruncie art. 94 ust. 1 ustawy, jednak doskonale wpasowuje się w celowościową wykładnię pojęcia "posiadania" na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy. Stanowi też potwierdzenie dla kierunku, w jakim powinny zmierzać ustalenia co do tego, czy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, tak aby zagwarantowały spójność i logikę działania organów w zakresie ustalania uprawnień związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, istotne w tym zakresie jest ustalenie, nie tylko tego, czy policjant formalnie posiada lokal mieszkalny, ale także tego, czy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych możliwe jest za jego pomocą zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy przyjąć należy, że równoważnik pieniężny będzie przysługiwał policjantowi także wtedy, gdy zostanie ustalone, że posiada on odpowiedni lokal mieszkalny w sensie prawnym, ale taki, który obiektywnie rzec oceniając ze względu na swój stan techniczny, czy też ograniczenia prawne, nie może być zamieszkany i przez to nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania cofania i zwracania tego świadczenia unormowane zostały w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy (pkt 5). W myśl § 3 rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi z kolei o wydaniu decyzji cofającej uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego m. in. w sytuacji, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1. Jednocześnie, przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Stosownie natomiast do treści § 7 rozporządzenia, decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość (pkt 1) oraz uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżącemu przyznane zostało prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego decyzją z dnia 6 lutego 2007 r. Niewątpliwie też uzyskał on dom, która to okoliczność stanowiła podstawę do wydania w dniu 9 lipca 2013 r. decyzji cofającej nabyte uprawnienie. Wyjaśnić od razu przyjdzie, że decyzja cofająca uprawnienie - przyznane na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy - ma charakter konstytutywny. Cechą istotną aktów o takim charakterze jest to, że wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość tj. nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Podkreślić przyjdzie, iż wydanie decyzji cofającej prawo do równoważnika nie zostało przy tym wskazane w § 7 rozporządzenia, jako przesłanka wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego. Z tego też powodu, jak słusznie dostrzegł skarżący, wydanie decyzji o cofnięciu równoważnika nie mogło stanowić postawy do wydania decyzji o jego zwrocie. Niemniej jednak dostrzec należy, że decyzja cofająca przyznane skarżącemu uprawnienie wydana została na skutek złożenia przez skarżącego w dniu 9 maja 2013 r. oświadczenia o posiadaniu lokalu mieszkalnego w postaci domu. Wskazana w tym oświadczeniu okoliczność dotycząca uzyskania przez skarżącego lokalu mieszkalnego niewątpliwie spowodowała zmianę mającą wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika i powinna podlegać ocenie w kontekście przesłanki wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika, o której to przesłance mowa w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Jak już wcześniej wskazano, posiadanie domu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, w świetle art. 92 ust. 1 ustawy, stanowi negatywną przesłankę wyłączającą przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i ma wpływ na istnienie tego uprawnienia. Prowadząc zatem sprawie postępowanie, w tym zakresie organy zobowiązane były dokładnie wyjaśnić i ustalić okoliczności związane z uzyskaniem przez skarżącego domu, ale takiego który zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. nakłada na organy, tak pierwszej jak i drugiej instancji, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Tylko podejmując działania zgodne ze wskazanymi przepisami, organy mogą trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach strony na podstawie przepisów prawa materialnego, dając wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu, które z kolei powinno realizować zasadę przekonywania ustaloną w art. 11 K.p.a. Jednocześnie, rola organu odwoławczego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie sprowadza się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania sprawa powinna podlegać dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. To oznacza, że również organ odwoławczy zobowiązany jest do dokonania w sprawie samodzielnych ustaleń oraz oceny. Ponadto, nieprzedłożenie przez stronę dowodów dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia nie zwalnia organów z prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższego, uwzględniając także przedstawione wcześniej znaczenie pojęcia "posiadanie lokalu mieszkalnego" uznać należy, że dla dokonania prawidłowej oceny, w zakresie zaistnienia przesłanki z § 7 pkt 1 rozporządzenia i ewentualnego prawidłowego obliczenia kwoty nienależnie pobranego równoważnika, niewystarczające było ustalenie przez organy okoliczności formalnego zakończenia i zgłoszenia właściwemu organowi wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie domu do stanu technicznego umożliwiającego jego wykorzystanie na cele mieszkaniowe. Również, jako nieuprawnione i przedwczesne w świetle art. 92 ust. 1 ustawy i § 7 ust. 1 rozporządzenia, uznać należy arbitralne stanowisko organów, że zgłoszenie zakończenia robót budowlanych, dokonane w dniu 21 grudnia 2012 r., stanowiło okoliczność mającą wpływ na uprawnienie skarżącego do równoważnia, co skutkowało uznaniem, że równoważnik wypłacony od dnia 22 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. jest świadczeniem nienależnym, i którego zwrot należy orzec na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, organy dokonały takiej oceny bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie rozpoznały bowiem sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek jakimi organy kierowały się wydając decyzje, co ocenić należy, jako naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. Przede wszystkim, wydając decyzje organy nie ustaliły od kiedy faktycznie skarżący mógł zamieszkiwać w spornym domu, podczas gdy jak już wcześniej wywiedziono, sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego nie jest wystarczający dla stwierdzenia utraty uprawnienia do spornego równoważnika. Okoliczność, że budowa domu została zakończona nie przesadza o tym, iż po tym fakcie w nim zamieszkano. Dla ustania utraty prawa do równoważnika istotne jest to, od kiedy lokal mógł faktycznie służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Związanych z tym okoliczności organy w niniejszej sprawie nie ustaliły. W szczególności, w odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że zaczął on użytkować dom w maju 2013 r., organ odwoławczy (a wcześniej także organ pierwszej instancji) nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy istniały jakieś obiektywne przeszkody uniemożliwiające zamieszkanie w domu od razu po dokonaniu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych, a przed złożeniem oświadczenia w maju 2013 r. Dopiero ustalenie, że lokal na dzień zgłoszenia zakończenia budowy, zarówno w świetle prawa, jak i pod względem technicznym, był gotowy do zamieszkania czyniłoby uzasadnionym stanowisko organów, co do ustalenia terminu wejścia w posiadanie domu, mogącego zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Dostrzec też można, że już chociażby sam brak w lokalu mieszkalnym dostępu do wody, brak podłączenia prądu czy wreszcie brak ogrzewania w okresie zimowym i wczesnej wiosny, mogą stanowić obiektywne przeszkody w korzystaniu z lokalu mieszkalnego. Ponadto organ odwoławczy dokonał błędnej oceny na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) przyjmując, że skarżący mógł przystąpić do użytkowania domu przed upływem terminu określonego w tym przepisie. Przewidziany dla organu 21- dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem ustawowym, w którym to może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków danego podmiotu. Dopiero upływ tego powoduje utratę przez organ prawa do wniesienia sprzeciwu i umożliwia stronie rozpoczęcie użytkowania obiektu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wydanie kontrolowanych decyzji nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a dokonana przez organy ocena nie znajduje oparcia w ustalonych okolicznościach. Organy nie dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w odniesieniu do terminu, w jakim skarżący wszedł w posiadanie domu mogącego faktycznie zaspokoić jego potrzeby mieszkaniowe. Ponadto, wydane decyzje nie motywują w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek, jakimi organy kierowały się podejmując rozstrzygnięcie. Nie przedstawiono w nich wyjaśnień co do sposobu ustalenia kwoty uznanej za nienależnie pobraną. Zauważyć też należy, że zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia, zwrotowi powinien podlegać równoważnik nienależnie pobrany na skutek niepoinformowania o posiadaniu domu spełniającego określone wymogi. Jednak organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały za nienależnie pobrany równoważnik wypłacony skarżącemu już po złożeniu przez niego oświadczenia o posiadaniu domu. Podkreślić należy, że stosownie do art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. na organach spoczywa obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych faktów i wyjaśnienia przesłanek jakie zostały uwzględnione przy załatwieniu sprawy. Organy zobowiązane są też wskazać przyczyny z powodu których odmawiają wiarygodności niektórym dowodom oraz twierdzeniom strony. Obowiązki związane z wyjaśnieniem podstaw faktycznych decyzji są przy tym niezależny od tego, czy strona posiada jakąkolwiek wiedzę w tym zakresie, czy też nie. Dlatego też, nie ma racji organ odwoławczy twierdząc w odpowiedzi na skargę, że przy ustalaniu kwoty świadczenia nienależnie pobranego, nie był zobowiązany do wyjaśnienia kwestii podatkowych z uwagi na to, że skarżący posiadał wiedzę umożliwiającą mu weryfikację kwoty do zwrotu. Jednocześnie też zauważyć trzeba, że obowiązkom tym nie czyni zadość wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia dopiero w odpowiedzi na skargę wniesioną do Sądu, bowiem jego realizacja powinna znajdować wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnośnie twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, co do tego, że oświadczenie skarżącego z maja 2013 r. budzi wątpliwości w świetle zameldowania w spornym domu na pobyt stały od dnia 19 lutego 2013 r., zauważyć z kolei należy, że sama wątpliwość organu co do danej okoliczności nie jest wystarczająca do jej podważenia, jeśli brak jest konkretnych dowodów, na podstawie których można ją zakwestionować. Zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy powinny na potrzeby prowadzonego postępowania samodzielnie ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a nie domniemywać ich istnienia na podstawie faktów wywiedzionych z innego postępowania. W niniejszej sprawie oznacza to konieczność dokonania przez organy samodzielnych ustaleń tego, od kiedy skarżący miał faktyczną możliwość zamieszkiwania w spornym domu. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia uznać należało, że naruszyły przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto natomiast na podstawie art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz dokonania całościowej oceny w zakresie ustalenia, od kiedy skarżący faktycznie posiada dom mogący zaspokajać jego potrzeby mieszkaniowe, a w konsekwencji tego ustalenie - czy skarżący nienależnie pobrał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i wydania decyzji spełniającej wymogi wynikające z art. 107 K.p.a.