II SA/Op 482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia powrotu gospodarstwa rolnego do pierwotnego właściciela oddala skargę. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia 31 marca 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone akty zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Podaniem z dnia 19 marca 2017 r. H. K. - wobec śmierci córki G. K. - zwrócił się do Starosty Brzeskiego "o wydanie decyzji lub innego pisma stwierdzającego powrót na jego rzecz gospodarstwa rolnego", obejmującego działki nr a i b, położone w [...]. Wskazał, że przedmiotowe gospodarstwo rolne przekazał - umową przekazania gospodarstwa rolnego - na rzecz córki. Dodał, że umowa została zawarta w formie aktu notarialnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Oświadczył, że córka G. K. zmarła [...], a spadek po niej, na podstawie testamentu, nabyła "obca osoba". Wobec powyższego, powołując się na art. 60 ust. 2 ww. ustawy, wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej powrót gospodarstwa rolnego do pierwotnego właściciela. Starosta Brzeski, postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej powrót gospodarstwa rolnego położonego w [...], składającego się z działek nr a i b, do ich pierwotnego właściciela. W uzasadnieniu przywołał treść art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i ich rodzin oraz zaznaczył, że akt ten został uchylony przepisem art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stwierdził, że aktualnie żaden przepis prawa nie przewiduje wydawania decyzji orzekającej zwrot gospodarstwa rolnego przekazanego uprzednio następcy w celu uzyskania renty lub emerytury. Następnie organ zwrócił uwagę na regulację art. 1, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że przewidziana w przywołanym przepisie art. 61a K.p.a. instytucja prawna odmowy wszczęcia postępowania ma miejsce, m.in. gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Zdaniem organu, sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem brak jest przepisu określającego prawo wnioskodawcy do żądania wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej zwrot gospodarstwa rolnego byłemu właścicielowi, który poprzednio przekazał je następcy w celu uzyskania świadczeń emerytalnych. W zażaleniu na ww. postanowienie H. K. wniósł o "wydanie zaświadczenia stwierdzającego powrót gospodarstwa rolnego właścicielowi, który powierzył swojej córce w użytkowanie nieruchomość rolną, przechodząc na emeryturę administracyjną ZUS". Powtórzył argumentację przedstawioną w swoim piśmie z dnia 19 marca 2017 r. Nadto w kolejnym piśmie z dnia 22 kwietnia 2017 r. ponownie wyraził żądanie uzyskania decyzji stwierdzającej powrót gospodarstwa rolnego do właściciela. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie znalazło podstaw do uwzględnienia zażalenia. W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 61a § 1 K.p.a., wywodząc, że w regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Obok wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, odrębną przesłanką uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających jego wszczęcie. Kolegium zaznaczyło, że przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiodło, że przyczynami takimi są okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odnosząc powyższe do realiów sprawy, SKO zgodziło się ze stanowiskiem Starosty, co do braku podstawy materialnoprawnej, która pozwalałaby na procedowanie w przedmiocie objętym podaniem strony. Wyjaśniło, że przywołany przez skarżącego przepis art. 60 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, utracił moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na mocy art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jednocześnie powtórzyło za organem pierwszej instancji, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji, która pozwalałaby na procedowanie w trybie administracyjnym w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego, wcześniej przekazanego następcy prawnemu, aby uzyskać świadczenie emerytalne. Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 270, z późn. zm.) zawiera w art. 87 i art. 89 normy regulujące kwestię rozwiązania umowy z następcą (względnie rozwiązania umowy przenoszącej własność gospodarstwa rolnego, zawartej w celu wykonania umowy z następcą), nadmieniając, że ma to jednak miejsce na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. We wniesionej skardze H. K. argumentował, że po przedwczesnej i tragicznej śmierci córki, której przekazał swoje gospodarstwo rolne, oczekuje od organów wydania prostej decyzji, stwierdzającej powrót tego gospodarstwa do skarżącego jako pierwotnego właściciela. Wyjaśnił, że przechodząc na emeryturę ZUS, powierzył córce - umową notarialną - prowadzenie gospodarstwa rolnego, dziedzicznego. Było to powierzenie obowiązkowe i nieodpłatne, w zamian otrzymywał stosowną gratyfikację od KRUS w wysokości 480 zł. Podkreślił, że podstawę takiego działania stanowiła ustawa z grudnia 1982 r. W jego przekonaniu, nie doszło do darowania córce gospodarstwa rolnego, zaś zawarty akt notarialny wymaga zmiany decyzją administracyjną gminy lub starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066, z późn. zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnego, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest wniosek, iż uchylenie decyzji lub postanowienia, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej przywoływanej jako P.p.s.a. Dodać jeszcze trzeba, że według art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r. Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej K.p.a. przewiduje jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym dostrzec przyjdzie, że przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W przedmiotowej sprawie zaszły właśnie takie, jak wskazane powyżej, przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przypomnieć przyjdzie, że aktem notarialnym (karta 12 i nast. akt administracyjnych), sporządzonym w Nysie dnia 24 kwietni 1989 r. została zawarta - pomiędzy J. K., H. K., właścicielami gospodarstwa rolnego, położonego w Gminie [...], we wsi [...], objętego księgą wieczystą Kw nr [...], składającego się z działek a i b, a G. K. - w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268) - umowa przekazująca nieodpłatnie własność ww. gospodarstwa na rzecz następcy (G. K.). W § 2 przywołanego aktu notarialnego zaznaczono, że strony okazały odpis decyzji organu rentowego, właściwego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 grudnia 1989 r. o przyznaniu przekazującym rolnikom emerytury na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Następnie, wnioskiem z dnia 19 marca 2017 r. H. K. zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej powrót przedmiotowego gospodarstwa rolnego, działki nr a i b w [...], do niego jako pierwotnego właściciela. Uzasadnienie swojego żądania upatrywał w śmierci córki. Podkreślić przyjdzie, że przekazanie przez rolnika gospodarstwa rolnego następcy w drodze umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego spełniało warunek z art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268), jeżeli zgodnym zamiarem i celem stron było przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę lub emeryturę. Zgodnie z art. 59 ust.1 ww. ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego następcy, albo innej osobie oraz sprzedaż następowała w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Jedynie przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało w drodze decyzji organu administracji (ust. 3). Jednocześnie art. 60 przywołanej ustawy przewidywał, że ilekroć prawo do świadczeń lub ich wysokość zależała od przekazania gospodarstwa rolnego, warunek ten uważa się za spełniony również w wypadku, gdy: 1) gospodarstwo rolne zostało zwrócone właścicielowi przez posiadacza lub 2) grunty zostały wywłaszczone albo trwale wyłączone z produkcji rolniczej na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) ubezpieczony prowadzący wyłącznie dział specjalny bez wykorzystywania użytków rolnych zaprzestał jego prowadzenia. Na mocy przepisu art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277, z pózn. zm.) utraciła moc ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. poz. 133 i 190 oraz z 1990 r. poz. 90 i 198). Aktualnie ustawa z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przyjmuje jako zasadę, że przesłanką wypłaty rolnikowi należnej emerytury lub renty jest wyzbycie się przez niego własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Przeniesienie własności gospodarstwa może nastąpić na podstawie uregulowanych w kodeksie cywilnym umów darowizny lub dożywocia, albo na podstawie odrębnego typu umowy nazwanej, określonej w art. 84 i 85 ustawy jako umowa z następcą i umowa w celu wykonania umowy z następcą (umowa przekazania gospodarstwa rolnego następcy). Zgodnie z art. 87 ustawy z 1990 r. na żądanie rolnika sąd może rozwiązać umowę z następcą, jeżeli następca bez usprawiedliwionych powodów nie podjął albo zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnika, nie wywiązuje się z obowiązków przyjętych w umowie lub postępuje w taki sposób, że nie można wymagać od rolnika, aby spełnił obowiązki względem następcy. Równocześnie art. 89 ustawy przywołanej wyżej stanowi, że na żądanie rolnika sąd, po rozważeniu interesów stron zgodnie z zasadami współżycia społecznego, może rozwiązać umowę przenoszącą własność gospodarstwa rolnego, zawartą w celu wykonania umowy z następcą, jeżeli następca: 1) uporczywie postępuje wobec rolnika w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego lub 2) dopuścił się względem rolnika albo jednej z najbliższych mu osób rażącej obrazy czci bądź umyślnego przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu albo wolności, lub 3) uporczywie nie wywiązuje się ze swych obowiązków względem rolnika wynikających z umowy lub z przepisów prawa. Z przywołanych unormowań wyraźnie wynika, że obecnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji, która pozwalałaby w trybie administracyjnym rozstrzygać w przedmiocie "zwrotu" gospodarstwa rolnego przekazanego uprzednio umową cywilnoprawną następcy prawnemu rolnika w celu uzyskania świadczeń emerytalnych. W zaistniałej sytuacji, Starosta Brzeski postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wydania decyzji stwierdzającej powrót gospodarstwa rolnego w [...] składającego się z działek nr a i nr b do pierwotnego właściciela, tj. H. K.", uznając, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego można byłoby wydać rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiocie żądania strony. Rozstrzygnięcie to uznać należy za trafne, poprawnie zatem Kolegium zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne utrzymało w mocy. Stwierdzić bowiem należy, że ani kwestie związane ustaleniem prawa własności gospodarstwa rolnego ani kwestie związane z ustaleniem faktycznego użytkownika gospodarstwa rolnego na tle świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jak i związane z dziedziczeniem gospodarstwa rolnego, nie stanowią spraw administracyjnych, które mogłyby zostać rozstrzygnięte w drodze decyzji, a rozpoznawane mogą być jedynie w drodze stosownych postępowań o charakterze cywilnym. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.