II SA/Op 483/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. i M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie w sprawie legalności posiadania okien w budynku mieszkalnym i gospodarczym oraz istnienia chlewni w budynku gospodarczym w N. nr [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na skutek interwencji D. oraz M. S., który od 1989 r. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, dokonano kontroli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w wyniku której ustalono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości w latach 1954 - 1981 był Z. F., zaś od 1981 r. do chwili obecnej jej właścicielem jest M. F. Wskazał ponadto, iż w postępowaniu zgromadzono także pisemne oświadczenia stron oraz świadków. Z uwagi na to jednak, iż zawierały one wzajemnie wykluczające się stwierdzenia organ uznał, iż nie mogły być one rozpoznane, zaś wszelkie zarzuty dotyczące ich prawdziwości, strony mogą zgłosić odpowiednim organom tj. Policji i Prokuraturze. Jednocześnie, odnosząc się do oświadczenia M. F. organ wskazał, iż zgodnie z jego treścią zarówno okna w budynku mieszkalnym jak i cztery okna w budynku gospodarczym są poniemieckie, z kolei w budynku gospodarczym zawsze była obora oraz chlewnia i w tym charakterze budynek jest użytkowany do dziś. Uznając zatem, iż nie istnieją podstawy formalne ani też merytoryczne podważające prawdziwość oświadczenia złożonego przez M. F., organ stwierdził, iż M. S. kupując swoją nieruchomość w 1989 r. przejął wszystkie korzyści i ciężary z wraz z nią (art. 548 K.c), czyli ówcześnie nie traktował przedmiotowych okien oraz chlewni jako uciążliwego sąsiedztwa. Podkreśli również, iż przepisy obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z uwagi na treść § 2 nie mogą mieć odniesienia do istniejących już od lat budynków. W odwołaniu od decyzji D. i M. S. podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza ich dobra osobiste oraz własność, jak również legalizuje samowolę budowlaną, której dopuścił się M. F. Jednocześnie zarzucili organowi I instancji, iż wydając decyzję nie wziął on pod uwagę przedstawionych przez nich faktów oraz informacji, przyjmując jako prawdziwe jedynie oświadczenie M. F. W uzasadnieniu decyzji, jako jedyny dowód powołał natomiast art. 548 K.c. Podnosząc, iż M. F. nie udowodnił ani legalności okien na ścianach budynków będących jednocześnie granicą własności, ani też legalności przeróbek, o których pisał w swoim oświadczeniu, jak również dlaczego nie posiada zgody sąsiada, odwołujący wskazali, iż w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono wielu wątpliwych kwestii. Dodatkowo zaznaczyli, iż w trakcie postępowania informowali organ, iż według ogólnej wiedzy mieszkańców miejscowości okno w budynku mieszkalnym zostało wykonane przez M. F. w latach 1983 - 1984. Wyjaśnili również, iż do dnia dzisiejszego zarówno parter jak i piętro nieruchomości są użytkowane przez matkę oraz rodzinę M. F. Jednocześnie do roku 1996 M. F. posiadał krowy, natomiast świnie (sztuk 3) tylko na potrzeby własne. Odnosząc się do stanu chlewni, odwołujący stwierdzili ponadto, iż różnica poziomu pomiędzy ich podwórkiem, a posadzką w chlewni wynosi około 2 m w dół, co w przypadku niezabezpieczonych okien (które częściowo są bez szyb) stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ich dzieci. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał, iż decyzja pierwszoinstancyjna nie może pozostać w obrocie prawnym, z uwagi na to, iż poprzedzające jej wydanie postępowanie zawiera błędy, które winny zostać wyeliminowane. Wyjaśniając, iż prawidłowo prowadzone postępowanie winno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczności ustalone w niniejszej sprawie przez organ I instancji uniemożliwiają ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jako okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia organ wskazał ustalenie daty wykonania spornych otworów okiennych oraz przebudowy stodoły. Jednocześnie uznał, iż w tym zakresie nie można dać wiary jedynie oświadczeniom inwestora. W celu dokonania stosownych ustaleń organ I instancji winien bowiem podjąć także działania w celu zbadania prawdziwości twierdzenia odwołujących, iż sporne okno wykonane zostało w latach 1983 - 1984. W razie zaś potwierdzenia tego faktu winien ustalić, czy takie roboty budowlane podlegają regulacji ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Jako pomocne w ustaleniu stanu faktycznego organ odwoławczy wskazał przesłuchanie świadków oraz ostatecznie przesłuchanie stron. Uznając ponadto, iż dokonana w postępowaniu przed organem I instancji ocena badanych okoliczności nie znalazła odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zauważył, iż umorzenie postępowania może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ bezsprzecznie ustali wszystkie fakty. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, iż organ I instancji nie przeprowadził samodzielnego postępowania wyjaśniającego i oparł się jedynie na oświadczeniach przedłożonych przez strony. W szczególności zaś nie zapoznał się z rejestrami i materiałami mogącymi znajdować się w organach administracji architektoniczno - budowlanej. Co do zakresu prowadzonego postępowania, organ zwrócił natomiast uwagę na potrzebę rozważenia przez organ I instancji konieczności prowadzenia odrębnych postępowań co do każdej ze zgłoszonych nieprawidłowości. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania uznał, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje powołany przez organ I instancji przepis Kodeksu cywilnego. Jednocześnie oznajmił, iż niekompletność materiału dowodowego uniemożliwia ustosunkowanie się do pozostałych argumentów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, M. i K. F. podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest biurokratyczna i oderwana od realiów życia na wsi, a ponadto powoduje ona "zaognienie" i tak już dużych konfliktów z sąsiadami oraz nakłada na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mający sensu obowiązek podjęcia działań w sprawach budowlanych sprzed kilkunastu i kilkudziesięciu lat. Zakwestionowali także dopuszczalność dokonywania przez organy administracji oceny i ustaleń na podstawie oświadczeń świadków. Podkreślając zaś błahość oraz - w ich odczuciu - absurdalność sprawy, nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, dotyczącym prowadzenia oddzielnych postępowań dla każdej zgłoszonej nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podtrzymał stanowisko oraz argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej stwierdził, iż wskazana przez nich błahość sprawy oraz motywy interwencji osób inicjujących postępowanie (wg skarżących - pieniactwo sąsiadów) w żadnym razie nie mogą zwalniać organu od przestrzegania prawa. Zarówno sposób prowadzenia postępowania, jak i rozstrzygnięcie, winny bowiem wynikać nie z subiektywnie rozumianych przez skarżących kryteriów słuszności, rozsądku i sprawiedliwości, lecz z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest bowiem legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie legalności robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, lecz zagadnienia dotyczące wydania przez organa odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jednocześnie przeprowadzona w tym zakresie przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona przepisom prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyartykułowanej w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważania materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Zauważyć jednak należy, iż postępowanie dowodowe skoncentrowane zostało w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Stosownie do art. 136 K.p.a., organ odwoławczy uprawniony jest bowiem jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym, jego kompetencje w zakresie podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, ograniczone są do uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych przez organ I instancji. Jednocześnie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, iż materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia, a dla ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do regulacji art. 138 § 2 K.p.a., wskazać należy, iż przepis ten, określając jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego, stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może bowiem, nie podejmując rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę może przy tym wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W kwestii sposobu zakończenia postępowania odwoławczego dostrzec należy, iż swoboda organu II instancji w tym zakresie została przez ustawodawcę ograniczona jedynie do rozstrzygnięć określonych w art. 138 K.p.a. Tym samym, zgodnie z regulacją art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzając istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie istnienie wątpliwości co do okoliczności istotnych dla sprawy, których wyjaśnienie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż określona w tym przepisie stanowiłoby bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe uznać zatem należało, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bezsprzecznie wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jako słuszną i w pełni uzasadnioną uznać należało argumentację organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnotować wszak przyjdzie, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ obowiązany jest do podjęcia w postępowaniu wyjaśniającym wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. winien więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. zobowiązany jest przy tym dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności zaś dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie organ obowiązany jest rozważyć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w oparciu o niego ustalić okoliczności faktyczne sprawy. Zgodnie z art. 80 K.p.a., dokonując oceny czy dana okoliczność została udowodniona, winien przy tym uwzględnić cały materiał dowodowy. W przypadku jednak gdy dowody są sprzeczne, dokonując ich oceny organ może niektórym z nich odmówić mocy dowodowej. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., winien jednak wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji fakty, które uznał z udowodnione, dowody na których się oparł, jak również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się zatem do wniesionej skargi, jako błędny uznać należało zarzut skarżących braku po stronie organu administracji publicznej kompetencji do badania oświadczeń złożonych przez świadków oraz dokonywania w oparciu o te oświadczenia ustaleń co do okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro bowiem organ pierwszej instancji uznał, iż oświadczenia złożone w niniejszej sprawie przez świadków mogą przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., mógł je dopuścić jako dowód w sprawie. Jednocześnie, rozpatrując i oceniając wszystkie te dowody, organ mógł oprzeć swoje ustalenia w zakresie stanu faktycznego tylko na niektórych z nich. Nie wskazując jednak w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których niektórym z oświadczeń odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, organ I instancji naruszył tym samym art. 107 § 3 K.p.a. Uwzględniając ponadto ustalenia w zakresie zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego oraz treść decyzji pierwszoinstancyjnej, zauważyć przyjdzie, iż organ I instancji nie podjął w ramach postępowania wyjaśniającego stosownych czynności zmierzających do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś nie ustalił w jakim konkretnie okresie wykonane zostały sporne otwory okienne, czy ich wykonanie narusza przepisy Prawa budowlanego i stanowi samowolę budowlaną, czy też wykonane zostały one zgodnie z przepisami, jak również jakie ewentualnie przepisy prawa materialnego znajdowałyby zastosowanie w niniejszej sprawie. Dodatkowo, w świetle sprzecznych oświadczeń złożonych przez strony oraz świadków, nie przeprowadził dowodu na potwierdzenie wskazanych w nich okoliczności. Jednocześnie, nie można także uznać aby organ I instancji dokonał jakichkolwiek ustaleń oraz udowodnił zaistnienie w niniejszej sprawie, określonej w art. 105 § 1 K.p.a., przesłanki umorzenia postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza wszak aby w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, zaś w decyzji nie wskazano żadnych okoliczności uzasadniających podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ I instancji, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie zebrał materiału dowodowego, który potwierdzałby stan faktyczny, a tym samym nie zostały wyjaśnione w niniejszej sprawie istotne okoliczności, uznać należało, iż w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać w niniejszej sprawie przeprowadzone w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego wynikających z art. 136 K.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, dostrzec ponadto trzeba, iż prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę także na konieczność zbadania oraz dokonania oceny zgłoszonych nieprawidłowości w oddzielnych postępowaniach administracyjnych. Zauważyć wszak należy, iż rozstrzyganie kwestii spornych co do legalności robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, dokonywane jest w ramach odrębnych spraw z zakresu Prawa budowlanego. Wprawdzie zarówno zarzuty co do legalności robót budowlanych, jak i sposobu użytkowania obiektu, rozpatrywane są w postępowaniu administracyjnym przez właściwe w tym zakresie organy nadzoru budowlanego, jak również może zachodzić w tym zakresie tożsamość podmiotów, jednakże różny jest przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, z którego wynikają prawa i obowiązków stron, jak również odmienny jest - aspekt tak materialnoprawny, jak i formalny - rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, skoro w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały dokonane ustalenia w zakresie stanu faktycznego, a tym samym nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, za prawidłowe uznać należało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalić skargę.