II SA/Op 483/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. B. P. wystąpił do Burmistrza Praszki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie (o część magazynową z zapleczem sanitarnym) i przebudowie budynku usługowo-magazynowego usytuowanego w [...] przy ul. [...], na terenie obejmującym działki nr a i nr b k.m. 1, obręb [...]. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania pismem z dnia 6 marca 2015 r., Burmistrz Praszki wydał w dniu 3 lipca 2015 r., nr [...], którą ustalił na rzecz B. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został uzgodniony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. Na skutek odwołań wniesionych przez J. S. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 października 2015 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ponownym postępowaniu B. P. w dniu 17 listopada 2015 r. złożył wyjaśnienia do protokołu i oświadczył, że przebudowa istniejącego budynku będzie polegała na zapewnieniu powiązań funkcjonalnych z projektowanymi częściami obiektu, bez zmiany jego podstawowych gabarytów, obecnych parametrów oraz kształtu dachu - przewidziano jedynie wykonanie okien i otworów drzwiowych. Natomiast rozbudowa będzie polegała na wykonaniu dwóch odrębnych obiektów (funkcjonalnie powiązanych ze sobą i obiektem istniejącym), przez dobudowę do istniejącego budynku usługowo-magazynowego w sposób tworzący jedną bryłę o szerokości elewacji 20 m i zróżnicowanej wysokości poszczególnych elementów (wysokość budynku istniejącego bez zmian, wysokość części magazynowej 10 m, a części sanitarnej 4,5 m). Nowe części obiektu będą przykryte dachami dwuspadowymi o nachyleniu połaci 8º z kierunkiem kalenicy prostopadłym do elewacji frontowej - cześć magazynowa i równoległym do elewacji frontowej - część sanitarna. Realizacja rozbudowy będzie przy tym wymagała likwidacji istniejącego budynku pełniącego funkcje gospodarcze. W ramach inwestycji przewiduje się budowę nowego przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, ponieważ istniejący budynek wyposażony jest w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, lecz realizacja części sanitarnej wymaga wykonania nowych przyłączy. Zapotrzebowanie na wodę wynosić będzie 2000 m3 na dobę. Z kolei, obsługa komunikacyjna terenu nie ulegnie zmianie i odbywać się będzie istniejącym zjazdem. Zasięg powierzchni utwardzonej istniejącego placu manewrowego zostanie natomiast zmieniony i dostosowany do zakresu projektowanej inwestycji, przy czym jej realizacja nie spowoduje zwiększenia ruchu samochodów dostawczych, a parkowanie będzie odbywało z wykorzystaniem miejsc postojowych na istniejącym parkingu. Do akt sprawy załączone zostało też zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków w związku z planowaną inwestycją A Sp. z o.o. w [...] z dnia 19 listopada 2015 r. Decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej ustawą, Burmistrz Praszki ustalił na rzecz B. P. warunki zabudowy terenu, obejmującego działki nr a i nr b, dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku usługowo-magazynowego wraz z jego rozbudową o dodatkową część magazynową i zaplecze sanitarne oraz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej i pozostałych elementów zagospodarowania umożliwiających sprawne funkcjonowanie inwestycji. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przewidział: nieprzekraczalną linię zabudowy 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 42 (ul.[...]), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu 0,36, wielkość powierzchni biologicznie czynnej 10%. Dopuścił też likwidację istniejących elementów zagospodarowania terenu kolidujących z projektowaną inwestycją oraz stwierdził, że gabaryty obiektu istniejącego nie ulegną zmianie, zaś projektowana parterowa część magazynowa zostanie dobudowana do ściany południowej obiektu istniejącego, a projektowana parterowa część sanitarna zostanie dobudowana do wschodniej ściany obiektu istniejącego i projektowanej części magazynowej. Szerokość elewacji frontowej (części magazynowej i sanitarnej) określił organ na poziomie 20 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 9,5 m w części magazynowej i 3,5 m w części sanitarnej, wysokość w najwyższym punkcie kalenicy określił na 10 m w części magazynowej i 4,5 m w części sanitarnej, a co do geometrii dachu wskazał, że w części istniejącej będzie ona bez zmian, zaś w części magazynowej przewidział dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 8° i kierunku kalenicy prostopadłym do elewacji frontowej, a w części sanitarnej dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 8° i kierunku kalenicy równoległym do elewacji frontowej. Ustalił ponadto warunki i zasady w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazał też, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 i zasadniczej w skali 1:500, stanowiących załączniki do decyzji. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w granicach terenu projektowanej inwestycji oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych oraz obszary ograniczonego użytkowania. Teren leży poza granicami ustanowionych obszarów NATURA 2000, nie jest chroniony zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody lub ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; położony jest również poza granicami terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenów górniczych oraz obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszar, którego częścią jest teren objęty wnioskiem, znajduje się w strefie zabudowanej mieszanej o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową produkcyjną, usługową (warsztaty rzemieślnicze, małe zakłady produkcyjne usługowe, zabudowa zagrodowa). W miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren będący przedmiotem wniosku wraz z nieruchomościami sąsiednimi klasyfikowany był natomiast jako tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (w tym rzemiosło produkcyjne). W wyniku przeprowadzonych analiz ustalono, iż teren objęty wnioskiem jest częścią większej własności o funkcji mieszkaniowo-usługowej związanej z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa B. Na nieruchomości istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane w części frontowej, tj. od strony ul. [...], obiekt "[...]", usytuowany w głębi, składający się z kilku budynków związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa, połączonych ze sobą w sposób tworzący jedną całość funkcjonalną oraz budynki gospodarcze. Nieruchomość jest w pełni wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej i obsługiwana komunikacyjnie zjazdami publicznym z drogi krajowej oraz zjazdami indywidualnymi z drogi gminnej. Teren inwestycji graniczy od zachodu i północy z działką gminną, którą biegnie rów melioracyjny, od wschodu z ogrodem działki, na której usytuowany budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] oraz z działką zabudowy mieszkaniowo-usługowej położonej przy ul. [...]. Wskazując na § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem organ zaznaczył, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (28 m), tj. około 90 m. Zgodnie natomiast z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, analizą objęto działki dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] i jej wyniki wskazały, że projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu i nie zmienia jego dotychczasowej funkcji; w bezpośrednim sąsiedztwie występują działki zabudowane obiektami związanymi z działalnością gospodarczą (działki nr c, d, e, f i g); projektowana inwestycja pozostaje w łączności funkcjonalnej z istniejącą sąsiednią zabudową, w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich występują budynki z dachami dwuspadowymi o wysokości 10 m (działka nr h i i) oraz o szerokości elewacji frontowej 20 m (działka nr c, d i e). Teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren inwestycji, jako zabudowany i zagospodarowany, oznaczony w ewidencji gruntów symbolami B oraz Bi, nie wymaga uzyskania opinii w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż teren inwestycji stanowi część przedsiębiorstwa inwestora, przeprowadzono również analizę większego obszaru, którego granice wyznaczono przyjmując, że front nieruchomości związanej z przedsiębiorstwem, przylegający do ul. [...], wynosi około 115 m. Granice obszaru analizy uzupełniającej wyznaczono w odległości około 350 m od granic terenu, wzdłuż ul. [...]. Wyniki tej analizy wykazały, że projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i nie zmienia jego obecnej funkcji; w obszarze analizowanym tylko nieliczne działki są dostępne z ul. [...], a większość działek posiada dostęp z dróg gminnych lub wewnętrznych; w obszarze analizowanym występują obiekty usługowe i usługowo-mieszkalne (remiza straży pożarnej, dom weselny, świetlica, warsztaty samochodowe, wymiana butli gazowych - ul. [...] [...], [...], [...], [...]) oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szerokość elewacji budynków jest różnorodna i wynika z parametrów działek, a wysokość zabudowy - też różnorodna, waha się w granicach od 7,5 m do 11,5 m (ul. [...]). Odnosząc się do ustalonych warunków zabudowy organ podał, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z przepisami o drogach publicznych; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia - na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru objętego analizą dostępnego z ul. [...]; szerokość elewacji frontowej w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę szerokość elewacji budynku znajdującego się na działce nr c, d i e wynoszącą 20 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia uwzględniając wysokość elewacji budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr h wynoszącą 9,5 m; geometrię dachu - stosownie do § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Organ odnotował również, że J. S. i J. S., będący stronami postępowania, wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji, powołując się na niezgodność złożonego wniosku z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz przepisami prawa miejscowego. Wyjaśnił też, że ustalając warunki zabudowy wziął pod uwagę fakt, iż teren objęty wnioskiem stanowi część jednorodnego urbanistycznie obszaru związanego z działalnością gospodarczą (zapewniającą zatrudnienie dla około 100 osób), zlokalizowanego w peryferyjnej (zachodniej) części [...]. Znajdują się tutaj obiekty administracyjne, usługowe, magazynowe oraz warsztat samochodowy. Forma architektoniczna budynków, ich sposób rozmieszczenia na działce jest typowy dla tego typu użytkowania terenu. Projektowana inwestycja jest natomiast kontynuacją jego dotychczasowej funkcji i pozostaje w łączności funkcjonalnej, społeczno- gospodarczej i kompozycyjno-estetycznej z zabudową istniejącą, zachowując zasady porządku przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. S. i J. S., zarzucili Burmistrzowi Praszki naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie, wyrażające się ustaleniem wielkości powierzchni biologicznie czynnej z wykorzystaniem współczynnika "10% powierzchni terenu" w sytuacji niewskazania podstaw oraz metodologii obliczeń, co uniemożliwia weryfikację ustaleń w tym zakresie; - art. 61 ust. 1 ustawy, przez uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy istniejąca zabudowa budynku magazynowego nie odpowiada cechom zabudowy sąsiedniej; - § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy przez określenie granic obszaru analizowanego i dokonanie analizy z wykorzystaniem nieaktulanych kopii map ewidencyjnych, a nie kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego. Ponadto poprzez odzwierciedlenie w treści tych map stanu zabudowy znajdującej się na działce nr a odmienne od istniejącego i sprzeczność w tym zakresie pomiędzy samymi mapami co do budynków posadowionych na działce nr a, polegającą na tym, że w załączniku nr 1a na tej działce występuje budynek o zarysie prostokąta, natomiast w załączniku nr 1 -w kształcie litery L. Dodatkowo, brak uwidocznienia na mapach innego budynku; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistego obrazu zabudowy w obszarze analizowanym, nieoznaczenie działalności usługowej tam prowadzonej oraz brak podania motywów przyjęcia dla projektowanego budynku magazynowego kryterium podobieństwa w oparciu o budynki o odmiennej funkcjonalności, tj. budynki mieszkaniowe. Odwołujący argumentowali, że na analizowanym obszarze brak jest budynku magazynowego dla celów porównawczych, o takich parametrach jak budynek magazynowy, którego dotyczy decyzja. Na tym terenie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna lub "nieustalona usługowa", ale prowadzona w zabudowie o zdecydowanie niższej wysokości elewacji frontowej. Zakwestionowali także fakt, iż do ustalenia parametrów planowanej inwestycji uwzględniono budynek na działce nr h, podczas gdy jest to budynek jednorodzinny, a analizowany obszar obejmuje wyłącznie bliżej nieokreśloną jego część. Tym samym zakwestionowali ustaloną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wskazali, że średnia wysokość z wyłączeniem tego budynku wynosi 6,4 m. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie art. 136 K.p.a. przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej i uzyskało od organu pierwszej instancji protokół z dnia 16 maja 2016 r. dotyczący uzupełnienia przez urbanistę części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, że z dokumentu tego wynika, iż wobec braku materiałów kartograficznych bądź innych ustalających granice terenów biologicznie czynnych, przeprowadzono wizję w terenie celem ustalenia szacunkowej powierzchni biologicznie czynnej działek (terenów) ujętych w analizie. W wyniku powyższych działań ustalono, iż tereny z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniających naturalną wegetację zajmują: w zabudowie usługowej przy ul. [...] - 10% powierzchni terenu, w zabudowie mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] - 10% powierzchni terenu i przy ul. [...] - 15% powierzchni terenu, natomiast w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...], [...] oraz [...] - odpowiednio 25%, 30% 40% powierzchni terenu. Wobec tego wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego w związku z planowaną inwestycją wyznaczono biorąc pod uwagę jego wartość dla zabudowy usługowej. Dalej Kolegium zauważyło, stosownie do art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, że zarówno przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej w skali 1:500, jak i kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, którą wykorzystano do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pochodzą z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...], a mapa ewidencyjna jest formą wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, tj. katastru nieruchomości. O ile natomiast faktycznie występują (dostrzeżone przez odwołujących) rozbieżności pomiędzy kształtem budynku na działce nr a zaznaczonym na kopii mapy zasadniczej, a obrysem tego budynku (nr [...]) przedstawionym na kopii mapy ewidencyjnej, to okoliczność ta nie powoduje jednak naruszenia zarówno art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy, jak i § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia. Parametry i wskaźniki dotyczące wskazywanego budynku nie miały bowiem wpływu na ustalenie parametrów planowanej zabudowy (rozbudowy i przebudowy), której zakres nie budzi wątpliwości. Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i warunki zabudowy należy ustalić jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego stwierdziło, że Burmistrz Praszki prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i na tak wyznaczonym obszarze uprawniony urbanista przeprowadził analizę funkcji i cech istniejącej zabudowy, której wyniki dają podstawę do stwierdzenia, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zamierzona inwestycja, nie powoduje bowiem zmiany dotychczasowej mieszkaniowo-usługowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację. Teren inwestycji stanowi część kompleksu (zabudowy) związanej z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa wnioskodawcy. Znajdują się na nim dwa budynki gospodarcze oraz utwardzony plac manewrowy ze zjazdem publicznym. Analiza potwierdza, że projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu i nie zmienia jego dotychczasowej funkcji. Pozostaje też w łączności funkcjonalnej z istniejącą sąsiednią zabudową. W bezpośrednim sąsiedztwie występują bowiem dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) działki zabudowane obiektami o charakterze usługowym, mieszkaniowo-usługowym, mieszkaniowym jednorodzinnym z uzupełniającą zabudową gospodarczą (posesje nr [...], [...], [...], [...] i [...]). Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma jednak fakt, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach funkcjonującej już zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W zakresie ustalonych warunków zabudowy organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym występuje nieregularna linia zabudowy (od 4 m do 8 m), dlatego ustalono ją na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, tj. zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyległej drogi krajowej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na poziomie 0,36, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W odniesieniu do ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej Kolegium wyjaśniło, że wynosi on w obszarze analizowanym nie mniej niż 10% powierzchni działek i jego wartość została wyznaczona z uwzględnieniem wielkości tego wskaźnika dla zabudowy usługowej, czyli analogicznej jak w ramach planowanej inwestycji. Z kolei, szerokość elewacji frontowej inwestycji (części magazynowej i sanitarnej) została określona w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, jako odstępstwo od średniego parametru występującego w obszarze analizowanym (13,9 m). Wzięto bowiem pod uwagę szerokość elewacji istniejącego obiektu, wynoszącą 17,5 m, a także konieczność zachowania ciągłości kompozycyjno-estetycznej jednorodnego urbanistycznie obszaru zawiązanego z działalnością przedsiębiorstwa inwestora oraz to, że w obszarze analizowanym występuje budynek o takiej szerokości elewacji frontowej (posesja przy ul. [...]). Natomiast uzasadnieniem dla wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości w najwyższym punkcie kalenicy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia jest przede wszystkim konieczność uwzględnienia wysokości istniejącego budynku magazynowego oraz uwarunkowań wynikających z jego funkcji i technologii magazynowania. Wyniki analizy potwierdzają nadto, że w obszarze objętym analizą występuje budynek o wysokości 9,5 m (przy ul. [...]), przy czym, wbrew twierdzeniom odwołujących, budynek ten ma jednolitą wysokość. Ustalone w tym zakresie parametry pozostają w łączności estetycznej z innymi obiektami przedsiębiorstwa inwestora, w ramach którego planowana jest przedmiotowa przebudowa i rozbudowa. Z kolei geometria dachu w obszarze analizowanym jest różnorodna, stąd również dla przedmiotowego przedsięwzięcia ustalono parametry odpowiadające obiektom istniejącym w kompleksie inwestora. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia innych wielkości niż wynikające z analizy, a w sprawie wyjaśnione zostały przyczyny, z powodu których dokonano takiego ich wyznaczenia. Kolegium stwierdziło też, że spełnione zostały i dalsze wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr 42; istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a inwestor przedłożył zapewnienie udzielone przez A Sp. z o.o. w [...] co do wykonania nowego przyłącza; zapotrzebowanie w energię elektryczną zostanie zapewnione z istniejącego przyłącza do sieci energetycznej; zaopatrzenie w ciepło w ramach funkcjonującej kotłowni oraz nagrzewnic elektrycznych; odpady odbierane będą przez uprawnione podmioty po ich uprzednim zebraniu w stosownych pojemnikach. Ponadto teren inwestycji, jako zabudowany i zagospodarowany, oznaczony w ewidencji gruntów symbolami B i Bi, nie stanowi gruntów rolnych, stąd nie podlega ochronie określonej przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy drogowe, sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Kolegium zaznaczyło w tym zakresie, że w sprawie chodzi wyłącznie o zgodność z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Planowana inwestycja nie jest jednak zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Konsekwencją tego jest brak obowiązku przedłożenia przez inwestora decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.) oraz ograniczenie oddziaływania inwestycji do terenu działek nr a i nr b. Tak ustalony obszar oddziaływania ma z kolei przełożenie na prawidłowe oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji (art. 54 pkt 3 ustawy) w załączniku do decyzji i na ustalenia dotyczące wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Końcowo Kolegium wskazało, że projekt zaskarżonej decyzji sporządziła uprawniona osoba, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy, stan faktyczny i prawny został ustalony prawidłowo, a skoro inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na powyższą decyzję J. S. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucili naruszenie: - art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia przez: 1) brak oznaczenia w załączniku nr 1a obszaru analizowanego (obszaru, na który będzie oddziaływać planowana inwestycja) dla celów wydania decyzji o warunkach zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami przewidującymi dla celów wydania decyzji wykorzystanie wyłącznie mapy zasadniczej z zaznaczeniem na niej nie tylko planowanej inwestycji ale również obszaru, na który będzie oddziaływać planowana inwestycja; 2) wykorzystanie w sprawie nieaktulanych map (załącznik nr 1 i 1a) z uwagi na ujawniony brak naniesienia na działce nr j, objętej granicami obszaru analizowanego, istniejącego już budynku mieszkalnego, co przesądza o konieczności aktualizacji tychże map dla potrzeb prowadzonego postępowania; - § 7 ust. 2 rozporządzenia przez przyjęcie górnej wysokości elewacji frontowej w oparciu o sprzeczne ze sobą dane co do wysokości wskazanych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, jak również niewykazania w jaki sposób wyliczenia te były dokonywane, gdy organ pierwszej instancji nie wskazał wykorzystanej w sprawie metody pomiaru tej wysokości; - art. 61 ustawy przez przyjęcie za zasadne stanowiska Burmistrza Praszki, w myśl którego projektowana inwestycja, polegająca na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowo-magazynowego, jest kontynuacją jego funkcji dotychczasowej i pozostaje w łączności funkcjonalnej, społeczno-gospodarczej i kompozycyjno-estetycznej z zabudową istniejącą, podczas gdy tak wyrażone stanowisko organu, koncentrujące się tylko na terenie inwestycji, podkreślające tylko jej walory w zakresie jednolitej i spójnej całości architektonicznej, pozbawione jest koniecznej w tym wypadku argumentacji przemawiającej za tym, że właśnie taka zabudowa, stanowiąca pewien wyjątek, jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że część graficzna decyzji ma przedstawiać granice terenu objętego wnioskiem i musi zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz obszar, na który będzie oddziaływać planowana inwestycja. Załącznik nr 1a do decyzji nie przedstawia natomiast obszaru, na który oddziaływać będzie planowana inwestycja. Obszar inwestycji i oddziaływania ujęty został jedynie na mapie ewidencyjnej i nie przedstawiono go na mapie zasadniczej. W załączniku nr 1a uwidoczniona jest jedynie lokalizacja inwestycji bez zaznaczenia całości obszaru analizowanego. Ponadto załączona mapa nie jest aktualna, a więc nie ma waloru dokumentu. Niezgodność map (załącznik nr 1 i 1a) ze stanem rzeczywistym dotyczy działki nr j, stąd nie można wykluczyć, że obecnie jest więcej budynków nieujętych w obszarze analizowanym, bądź że budynki, które wykorzystano dla celów porównawczych, zmieniły swój kształt lub np. zostały zlikwidowane. Skarżący stwierdzili ponadto, że stanowisko organu w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa jest jednostronne i koncentruje się tyko na terenie inwestycji, podkreślając tylko jej walory w zakresie jednolitej i spójnej całości architektonicznej. Tymczasem, w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy, decyzja o warunkach zabudowy powinna wykazać, że zabudowa jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Zarzucili, że organ nie wskazał, czy zabudowa w granicy istnieje, na ilu działkach i odnośnie jakiej funkcji. Podnieśli również, że przedsiębiorstwo inwestora nie spełnia kryterium działalności mieszkaniowo-usługowej, a powołanie się na zabudowę działek nr c, d, e i f nie może być skuteczne, gdyż stanowią one enklawę działalności produkcyjnej w miejscowości [...] i są własnością wnioskodawcy. Argumentowali też, że brak jest podstaw do powoływania się na wysokość budynku zlokalizowanego przy ul. [...], skoro nie ustalono czy działka ta wchodziła w obszar analizowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ wskazał, że parametry i wskaźniki budynku na działce nr j nie mają wpływu na określenie parametrów planowanej zabudowy (rozbudowy i przebudowy). Poza tym obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy zostały wymienione w art. 54 w związku z art. 64 ustawy, a z zastrzeżenia zawartego w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nie sposób wywieść wniosku, iż załącznik z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji powinien zawierać oznaczenie granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto organ zaznaczył, że zabudowa, pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji, występuje nie tylko na działkach należących do inwestora, ale także na działce nr g (posesja przy ul. [...]). W wynikach analizy oznaczono przy tym funkcje wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz podano parametry obiektów w tym obszarze z oznaczeniem numerów posesji i działek objętych analizą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego względu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - stosownie do art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Podstawę prawną działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej nadal ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego rozporządzeniem. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło natomiast ustalenia na rzecz B. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej przebudowie istniejącego budynku usługowo-magazynowego wraz z jego rozbudową (o część magazynową z zapleczem sanitarnym) oraz realizacją urządzeń infrastruktury technicznej. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na zasadzie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Według art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wydanie tego rodzaju decyzji następuje na wniosek inwestora i jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego - zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy - dokonywana jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto stosownie do art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w postępowaniu tym dokonuje się koniecznych uzgodnień, a na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy - także oceny co do spełnienia ustalonych w tym przepisie przesłanek wydania decyzji. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia wszystkich warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom zawartym w tym przepisie, a w razie ustalenia, że inwestycja ta nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki - jest zobligowany odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, a jej wydanie nie jest zależne od woli i swobodnej oceny organu. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W tym zakresie zauważyć trzeba, że teren objęty wnioskiem jest już zagospodarowany i ma dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z drogi krajowej (pkt 2), istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (pkt 3), a co do budowy nowego przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego inwestor przedłożył zapewnienie właściwej jednostki na dostarczenie wody i odbiór ścieków. Ponadto, jak ustalono, teren inwestycji - jako już zabudowany i zagospodarowany - nie stanowi gruntów rolnych i nie podlega ochronie przewidzianej dla obszarów rolnych (pkt 4), a sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.) linia zabudowy ustalona bowiem została w decyzji w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyległej do drogi krajowej. Z ustalonych okoliczności faktycznych nie wynika też, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. W granicach terenu projektowanej inwestycji oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych oraz obszary ograniczonego użytkowania. Teren leży poza granicami ustanowionych obszarów NATURA 2000, nie jest chroniony zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody lub ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; położony jest również poza granicami terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenów górniczych oraz obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W kwestii zarzucanego braku oznaczenia na mapie (stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji) obszaru, na który będzie oddziaływać planowana inwestycja, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w decyzji określane są linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nakłada z kolei na inwestora obowiązek określenia we wniosku granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W niniejszej sprawie tak określony wymóg wniosku został przez inwestora spełniony poprzez przedłożenie stosownej mapy w skali 1:500 z oznaczeniem terenu inwestycji. Jednocześnie inwestor określił, że inwestycja polegać będzie na rozbudowie i przebudowie istniejącego już budynku usługowo-magazynowego związanego z funkcjonowaniem prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa i wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji będzie ograniczał się wyłącznie do powierzchni działek objętych wnioskiem, tj. działek nr b i a, gdyż inwestycja nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie. Stosownie do tego uznać trzeba, że skoro inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a jej oddziaływanie będzie ograniczać się jedynie do działek, na których będzie realizowana, to - jak słusznie dostrzegło Kolegium - tak ustalony obszar oddziaływania ma przełożenie na prawidłowe oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji w załączniku do decyzji z 12 stycznia 2016 r., a także na ustalenia dotyczące wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Nie można zatem uznać, że w sprawie nie został ustalony zakres oddziaływania inwestycji, a załącznik nr 1a do decyzji organu pierwszej instancji zawiera nieprawidłowe oznaczenia. Stosownie bowiem do art. zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, oznaczono na nim linie rozgraniczające teren inwestycji, który co należy jeszcze raz podkreślić w niniejszej sprawie pokrywa się z zakresem oddziaływania inwestycji. Ponadto zasygnalizowania wymaga, że na kolejnym załączniku nr 1 wyznaczono także granice obszaru analizowanego, który nie jest tożsamy z zakresem oddziaływania inwestycji, gdyż oznacza teren, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Dostrzec również trzeba, że mapy stanowiące załączniki decyzji, zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, sporządzone zostały w odpowiedniej skali 1:500 i 1:1000 i w ocenie Sądu spełniają wymogi wynikające z tych przepisów. Załącznik nr 1a stanowi mapa zasadnicza, natomiast załącznik nr 1, na którym wyznaczono granice obszaru analizowanego - mapa ewidencyjna. Podkreślenia wymaga przy tym, że mapa ewidencyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym świadczy uwdoczniona na niej pieczęć Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. W art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 poz. 520, z późn. zm.- stan prawny na dzień wydania decyzji pierwszej instancji) pojęcia "ewidencji gruntów i budynków" oraz "katastru nieruchomości" są równoważne. Przepis art. 53a tej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję. Zwrócić trzeba też uwagę, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) przewidywała w art. 41 ust. 2 pkt 1, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej. Zastąpienie pojęcia "mapy ewidencyjnej" pojęciem "mapy katastralnej" w ustawie obecnie regulującej tryb podejmowania decyzji w sprawie warunków zabudowy, jest więc konsekwencją zamian prawa geodezyjnego i kartograficznego. Mapa "ewidencyjna", to zatem mapa "katastralna", którą dopuszcza art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy jako odwzorowanie kartograficzne, na którego kopii można wyznaczyć granice obszaru analizowanego. Jakkolwiek ustawodawca przewidział przy tym, że kopia mapy katastralnej jest dopuszczona w przypadku braku mapy zasadniczej, to nie zmienia to faktu, że kopia każdej z tych map jest ustawowo dopuszczalna, jako dokument w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Różnica między tymi mapami polega na tym, że mapa ewidencyjna jest "nakładką" mapy zasadniczej, przedstawiającą elementy ewidencji gruntów i budynków, zatem te elementy, które są istotne z punktu widzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt sporządzenia części graficznej wyników analizy, stanowiącej załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), a nie mapy zasadniczej, nie oznacza zatem, że doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., II OSK 91/15, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia nie mógł stanowić również podnoszony przez skarżących fakt, że dołączona do decyzji mapa ewidencyjna przedstawia nieaktualny stan zabudowy na analizowanym obszarze, tj. brak na niej oznaczenia zabudowy istniejącej na działce nr j. Dostrzec bowiem trzeba, co niewątpliwie wynika z dokonanej analizy, której część tekstowa stanowi załącznik do decyzji, że ewentualna zabudowa tej działki - choć zgodnie z częścią graficzną analizy, działka ta częściowo znajduje się w obszarze analizowanym, nie mogła mieć wpływu na wyniki dokonanej w sprawie analizy oraz ustalenie parametrów i wskaźników planowanej przez inwestora zabudowy. Wyznaczając bowiem prawidłowo wokół działek inwestora (których front wynosi 28 m) obszar analizowany w odległości około 90 m, a więc zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analizą tą, w tym co do wyznaczenia spornego parametru zabudowy - na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia - organ objął wszystkie działki znajdujące się na analizowanym obszarze, które w ujęciu funkcjonalnym uznano za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niewątpliwie bowiem dla ustalenia warunków zabudowy decydujące znaczenie miała analiza działek sąsiednich dostępnych z tej z samej drogi, których zabudowa, jak to wykazała przeprowadzona w sprawie analiza, pozwalała na określenie wymagań w zakresie parametrów oraz cech kształtowania zabudowy, w tym wskaźnika wysokości planowanego obiektu. Z tych też względów nie zachodziła potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która nie znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji, a więc także uwzględniającego działkę nr j. Skoro natomiast w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do zakwestionowania aktualności sposobu zainwestowania i istniejącej zabudowy na działkach, które jako działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi, objęte były analizą pozwalającą na określenie wymagań i parametrów co do planowanej inwestycji, to nie ma również podstaw do uznania, że przedstawienie graficzne analizy było wadliwe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem na załączniku nr 1 decyzji wyznaczono granice obszaru analizowanego, a także linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczono ustaloną linię zabudowy, działki dostępne z tej samej drogi i funkcje użytkowe terenów objętych granicami obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, należało także uznać, że analiza w odniesieniu do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dokonana została prawidłowo pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy i na jej podstawie zgodnie z przepisami rozporządzenia ustalono w decyzji warunki dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W kwestii spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i prawidłowości ustalenia warunków dla planowanej zabudowy, wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, omawiana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są tym samym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze i w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Podkreślenia też wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przy ustalaniu warunków zabudowy należy, obok ładu przestrzennego, uwzględnić także zasady wolności zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi bowiem o to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy - względnie dopuścić samą zmianę sposobu użytkowania, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, inwestycja ma dotyczyć przebudowy i rozbudowy istniejącego już budynku, w zakresie dokonywanej analizy należy uwzględnić także funkcję zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Zabudowa na tej działce tworzy bowiem również ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12, powołana strona internetowa). W rozpoznawanej sprawie, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, kwestia sporna dotyczyła dokonanej analizy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a w postępowaniu odwoławczym - także ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Uwzględniając wskazane w analizie okoliczności stanowiące podstawę do określenia cech i parametrów architektonicznych dla planowanej inwestycji, w przekonaniu Sądu, brak jest jednak podstaw do zakwestionowania przeprowadzonej analizy. Należy uznać, że w sprawie spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały w decyzji zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z analizy załączonej do decyzji wynika, że zawarto w niej ustalenia odnośnie do poszczególnych wymogów dotyczących nowej zabudowy i wykazano racjonalne przesłanki ich ustalenia, uzasadniające dostosowanie nowej zabudowy do już istniejącej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi. Wskazano, że na analizowanym obszarze najbliższe sąsiedztwo działek inwestora stanowią działki, na których występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowo-usługowa i jednorodzinna z uzupełniającą zabudową gospodarczą, a teren objęty wnioskiem inwestora posiada funkcję usługowo-magazynową. Prawidłowo przy tym dostrzeżono, że planowana rozbudowa i przebudowa będzie w efekcie kontynuacją dotychczasowej funkcji budynku i w analizie uwzględniono aktualną funkcję budynku. Stosownie do tego, według Sądu, organy obu instancji poprawnie uznały, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodzie z zastaną już funkcją zabudowy. Przyjęcie poglądu przeciwnego w takim stanie faktycznym stałoby w sprzeczności z określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Projektowana inwestycja z całą pewności nie stoi w sprzeczności ani z dotychczasową funkcją terenu inwestycji, skoro ta pozostaje bez zmian, ani też z występującą na terenach sąsiednich funkcją usługową. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być natomiast sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 615). Sam brak akceptacji dla planowanej zabudowy ze strony mieszkańców nie mieści się z kolei w ramach prawnych przeszkód do uwzględnienia wniosku inwestora i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uznając, że warunki planowanej zabudowy zostały ustalone prawidłowo, wskazać należy, że stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyległej drogi krajowej. Wskazany § 4 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W niniejszej sprawie § 4 ust. 2 rozporządzenia został prawidłowo zastosowany, a to wobec ustalenia, że linia zabudowy jest nieregularna i na działkach dostępnych z ul. [...] (za wyjątkiem dz. k i h) jest niezgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, gdyż waha się w graniach od 4 do 8 m, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane, w terenie zabudowanym, w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m. Odnośnie ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy wyjaśnić natomiast przyjdzie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono prawidłowo jako średni wskaźnik tej wielkości dla działek dostępnych z tej samej drogi, położonych w graniach obszaru analizowanego, który wyliczony został na 0,36. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie budzi również zastrzeżeń ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 10%. Jak bowiem wynika z dokonanej analizy, wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym stanowi nie mniej niż 10% powierzchni działek. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego, wykazało natomiast, że ustalony wskaźnik wyznaczono biorąc pod uwagę jego wartość dla zabudowy usługowej, czyli analogicznej jak w ramach planowanej inwestycji. Prawidłowo tym samym organ odwoławczy uznał za bezpodstawny zarzut dowolności w ustaleniu tego parametru. Zauważyć trzeba, że o ile w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazuje się także powierzchnię biologicznie czynną, to jednocześnie obowiązujące przepisy, w tym i przepisy rozporządzenia, nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Brak jest także podstaw do czynienia organom zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej wynoszącej 20 m. O ile bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków sąsiednich dostępnych z tej samej drogi wynosi 13,9 m, to jednak przy ustaleniu tego parametru organ zastosował § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż wynikająca z § 6 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Komentowany przepis określa wyjątek od zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej jako średniego wskaźnika, określonej w ust. 1 § 6 rozporządzenia i dopuszcza dokonanie przez organ w tym zakresie innych ustaleń. Stosując więc w niniejszej sprawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, wzięto pod uwagę szerokość elewacji istniejącego obiektu, wynoszącą 17,5 m i wskazano na konieczność zachowania ciągłości kompozycyjno-estetycznej jednorodnego urbanistycznie obszaru zawiązanego z działalnością przedsiębiorstwa inwestora. Ponadto uwzględniono, że w obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, tj. na działkach nr c, d i e przy. ul. [...], istnieje już budynek o szerokości elewacji frontowej 20 m. Analogicznie, na zasadzie zastosowania wyjątku, ustalono również sporną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą 9,5 m w części magazynowej oraz 3,5 m w części sanitarnej. Również ustalenie tych parametrów nie naruszało przepisów prawa. Z uwagi na zarzuty podniesione w tym zakresie podkreślić trzeba, że możliwość dokonania ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie uznania administracyjnego, podobnie jak w przypadku § 6 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego szerokości elewacji frontowej, przewiduje przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie zastosowanie tej regulacji uzasadniono okolicznością, że wskazane parametry w obszarze analizowanym pozostają różnorodne, uzależnione od kształtu dachu i sposobu usytuowania frontowego budynku na działce w stosunku do drogi, pomiędzy 3,5 m a 9,5 m, czyli średnio 6,9 m. Przyjęcie wysokości 9,5 m umotywowano koniecznością uwzględnienia wysokości istniejącego budynku magazynowego na terenie objętym wnioskiem oraz uwarunkowań wynikających z jego funkcji i technologii magazynowania. Ponadto wzięto pod uwagę fakt, że w obszarze objętym analizą występuje budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 9,5 m, który znajduje się na działce nr h. Dostrzec przyjdzie, że wprawdzie na mapie linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina tę działkę, a także znajdujący się na niej budynek, niemniej jednak w takim przypadku było możliwe uwzględnienie całej tej działki ewidencyjnej, a zatem także tej części, która położona jest już poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Nie można tym samym uznać, że organy stosując § 7 ust. 4 rozporządzenia nieprawidłowo uwzględniły budynek na działce nr h, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wynika z zaskarżonej decyzji ustalono, że budynek ten ma jednolitą wysokość. Co do wysokości budynku w części sanitarnej ustalonej na 3,5 m, wskazano z kolei, że wysokość tę wyznaczono analogicznie do wysokości budynku zlokalizowanego w obszarze analizowanym na działce nr k, wynoszącej 3,5 m. Z dokonanej analizy wynika, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wyznaczono mając na względzie konieczność zachowania łączności estetycznej z innymi obiektami przedsiębiorstwa inwestora, w ramach którego planowana jest przedmiotowa przebudowa i rozbudowa. Podobnie, konieczność zapewnienia takiej łączności estetycznej uwzględniono przy ustalaniu, na podstawie § 8 rozporządzenia, geometrii dachu. Parametr ten ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, biorąc pod uwagę różnorodność form dachów, co niewątpliwie nie naruszało przepisu § 8 rozporządzenia. W kwestii zastosowania w sprawie wyjątków od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy, przewidzianych w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że ww. przepisy dopuszczają wyznaczenie, na zasadzie uznania administracyjnego, innych wartości określonych wskaźników zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeśli tylko wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w pkt 1 odwołującym się do zasady sąsiedztwa. Organ może zatem uwzględnić otoczenie sąsiadujące z działką objętą wnioskiem, charakteryzujące się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Za dopuszczalne, a nawet konieczne uznać przy tym trzeba uwzględnienie w analizie także budynków istniejących już na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zawłaszcza w sytuacji, gdy tak jak niniejszej sprawie, wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie tego budynku, a także uwzględnienie budynków na działkach sąsiednich, z którymi budynek objęty wnioskiem tworzy funkcjonalną całość. Skoro zatem w niniejszej sprawie, stosując wskazane odstępstwa, uwzględniono specyficzne uwarunkowania występujące na terenie sąsiedniego obszaru urbanistycznego i jednocześnie wyjaśniono przyczyny, z powodu których wyznaczono wskaźniki inne niż średnie, to nie można uznać, że wymienione parametry nowej zabudowy ustalone zostały wadliwie. Stosownie do dokonanej analizy i oceny wynikającej z kontrolowanych decyzji stwierdzić natomiast trzeba, że w sprawie spełniona została także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, skoro działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec spełnienia pozostałych wymogów z art. 6 ust. 1 pkt 2- 5 ustawy organy nie mogły zatem odmówić ustalenia w niniejszej sprawie warunków zabudowy. Wydana w sprawie decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 54 ustawy, a określone w niej warunki zostały ustalone w sposób prawidłowy. W szczególności, jak wykazano powyżej, prawidłowo ustalono na podstawie rozporządzenia sporne warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wyraźnie też wskazano, że planowana inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich dojazdu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, a ponadto nie może powodować uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, zanieczyszczaniem powietrza, wody i gleby. Zaznaczono ponadto, że ewentualne uciążliwości powstałe w trakcie realizacji i eksploatacji inwestycji nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości, do których inwestor posiada tytuł prawny. Nie można tym samym zarzucić organom, że wydając decyzję nie uwzględniły chronionego prawem interesu osób trzecich. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma charakter wstępny i nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji oraz o tym, że inwestycja będzie realizowana. Określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. O kształcie wzniesionych obiektów decyduje natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę. Reasumując, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Zaakceptował też merytoryczną argumentację organów dotyczącą ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i uznał ją za wystarczającą do podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z tego też powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.