II SA/Op 485/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Namysłowski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił J. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości M., na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na treść art. 35 Prawa budowlanego oraz zapis § 21 ust. 1.5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świerczów, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Świerczów Nr IX/51/2003 z dnia 10 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 11 grudnia 2003 r., nr 101, poz. 1924), zwanego dalej planem, stwierdził, że przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest zgodna z ustaleniami w/w planu, który dopuszcza na terenie objętym wnioskiem zabudowę usługową oraz realizację mieszkań właścicieli lub mieszkań służbowych towarzyszących zabudowie usługowej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie wydał postanowienia o uzupełnieniu projektu budowlanego, gdyż w niniejszej sprawie nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a spowodowałoby niepotrzebne przedłużenie postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. J., wnosząc o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z obowiązującym prawem. Odwołujący się podniósł, że zapisy planu dopuszczają realizację funkcji mieszkalnej nie tylko właścicieli ale również mieszkań służbowych. Natomiast nie ma w żadnym z zapisów planu zastrzeżenia, że funkcja mieszkalna nie może być realizowana w formie odrębnych budynków mieszkalnych wolnostojących, czy zabudowy szeregowej lub bliźniaczej. Zdaniem J. J., brak również w planie wyraźnego zapisu ograniczającego lub wręcz nakazującego, przy realizacji inwestycji, łączenia funkcji usługowej i mieszkalnej w jednej bryle. Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że organ wybiórczo interpretując postanowienia planu naruszył zasady określone w art. 7 i 8 K.p.a. Odwołujący się podkreślił także, że z uwagi na wiejski charakter terenu, na którym jest planowana przedmiotowa budowa, bardziej właściwa jest zabudowa działki w formie kilku mniejszych obiektów, a nie jednej bryły mieszczącej usługi i mieszkania. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wywiódł, że projektowany obiekt budowlany znajduje się w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy na terenie oznaczonym symbolem A/U - tereny usług. Zgodnie zaś z zapisem § 19 tego planu tereny usług przeznacza się na usługi służące zaspokajaniu potrzeb ludności, w szczególności handel, gastronomię, usługi bytowe itp. Dalej organ stwierdził, powołując się w tym zakresie na treść § 21 pkt 1.5 planu oraz § 3 pkt 4, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), że pojęcia "mieszkanie" nie można utożsamiać z "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym". Mieszkanie może bowiem zostać zaprojektowane także w budynku, w którym znajdują się lokale o innej funkcji np. usługowej. Organ podkreślił, że zgodnie z wyżej przytoczonymi zapisami planu na terenie "A/U" dopuszczono taką właśnie zabudowę. Zwrócił także uwagę, iż o przeznaczeniu terenu przesądzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe uchwalone przez Radę Gminy, a ustalenia te wiążą organ administracji architektoniczno - budowlanej, którego obowiązkiem jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami tego planu. W ocenie organu, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie możliwość realizacji mieszkań w obiektach budowlanych z funkcją usługową, słusznie Starosta Namysłowski odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie braku potrzeby wydania postanowienia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości, uznając, że naruszenia zgodności z planem nie da się usunąć. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł J. J. Skarżący zakwestionował pogląd organu, według którego pojęcia "mieszkanie" nie można utożsamiać z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W ocenie skarżącego, definicja tych dwóch pojęć jest tożsama, bowiem budynek mieszkalny jednorodzinny jest szczególnym przypadkiem mieszkania. Zwrócił także uwagę na to, że w sprawozdawczości dotyczącej realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wraz ze wskazaniem ilości budynków podaje się ilość mieszkań. Dalej, za błędną uznał interpretację zapisów planu dokonaną przez organ, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie realizację mieszkań w obiektach budowlanych z funkcją usługową. W dalszej części skargi powielona została argumentacja zawarta w odwołaniu. Dodatkowo, skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest dla niego fakt wydania przez organ I instancji pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej, położonej na tym samym terenie oznaczonym symbolem A/U, którego budowa zakończyła się w ciągu dwóch ostatnich lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej J. J. podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Ponadto wskazał, że tereny, na których realizowany ma być budynek oznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania symbolem AU. Ze słownika zawartego w planie wynika, że są to tereny zabudowy siedliskowej, na których dopuszcza się lokalizację nowych obiektów nie będących sprzecznymi z podjętym planem. Skarżący podał również, że jego uwagi odnoszą się do § 7 pkt 1 ust. 3.1 planu, w którym jest mowa o symbolu "A". Natomiast symbol "U" dopuszcza realizację mieszkań, na co zwracał uwagę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one przepisom prawa. Na wstępie odnotowania wymaga, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego odmawiającą J. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości M., na działce nr [...]. Podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe regulacje określają zakres obowiązków organu, których celem jest m.in. kompleksowe sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu od razu zauważyć trzeba, że orzekające w sprawie organy, zważywszy na rodzaj projektowanego obiektu budowlanego oraz zapisy planu dotyczące spornego terenu, zgodnie uznały, iż planowana przez J. J. budowa domu jednorodzinnego nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świerczów. Z kolei skarżący zakwestionował, po pierwsze, stanowisko organu, według którego pojęcie "mieszkanie" nie jest równoznaczne z pojęciem "budynek mieszkalny jednorodzinny", gdyż - jego zdaniem - zakres tych pojęć jest tożsamy (budynek mieszkalny jednorodzinny jest szczególnym przypadkiem mieszkania), po wtóre, uznał za błędną interpretację zapisów planu dokonaną przez organ, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie realizację mieszkań w obiektach budowlanych z funkcją usługową. W ocenie Sądu, przedstawioną przez skarżącego interpretację zapisów planu należy uznać za błędną. Dla wyjaśnienia stanowiska Sądu niezbędne jest dokładne przytoczenie tych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Świerczów, które mają znaczenie w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 planu, tereny oznaczone jako A/U, są to tereny usług. Z kolei § 19 planu zawiera wyjaśnienie, iż tereny usług przeznacza się na usługi służące zaspokojeniu potrzeb ludności, w szczególności handel, gastronomię, usługi bytowe itp. Natomiast stosownie do ustaleń szczegółowych dotyczących terenów usług oznaczonych w planie jako A/U, A/UO, A/US, A/OS, w § 21 ust. 1.5 pkt 1 postanowiono: "Funkcję dominującą terenu stanowi zabudowa usługowa z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią; b) dopuszcza się: (...) realizację mieszkań właścicieli oraz mieszkań służbowych z urządzeniami towarzyszącymi. Dokonując oceny projektu budowlanego przedstawionego przez skarżącego w świetle powyższych regulacji, należy podzielić pogląd organów administracji, że projekt ten nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu odnośnie terenu oznaczonego symbolem A/U, na którym położona jest działka skarżącego wykluczają bowiem możliwość budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem Sądu, zakresy pojęciowe "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "mieszkania", o jakim mowa w przywołanym zapisie planu, nie są tożsame. Nie sposób przecież zasadnie twierdzić, że mieszkanie jest w istocie budynkiem mieszkalnym, a do tego sprowadza się argumentacja skargi. Wykładnia tych pojęć przedstawiona przez skarżącego jest zbyt daleko idąca, a nadto sprzeczna z przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego, tj. § 3 pkt 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają dwie różne definicje legalne dla budynku mieszkalnego i mieszkania, co potwierdza, że nie są to pojęcia znaczące to samo. Sposób rozumienia komentowanych pojęć przez skarżącego pozostaje również w sprzeczności z zapisami planu, który posługuje się nimi w różnym znaczeniu. Teren, na którym znajduje się działka skarżącego został przewidziany jako teren usług i w takim też kierunku powinna być na nim realizowana nowa zabudowa. Natomiast dopuszczenie w postanowieniach planu - stosownie do zapisów § 21 - możliwości realizacji mieszkań właścicieli oraz mieszkań służbowych nie zmienia podstawowego przeznaczenia spornego terenu, jakim jest funkcja usługowa. Innymi słowy, nie można uznać, jak chce tego skarżący, że dopuszczenie na tym terenie możliwości powstania mieszkań właścicieli oraz mieszkań służbowych oznacza również możliwość budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Taką interpretację zapisów planu prezentowaną przez skarżącego należy uznać za błędną. Tym bardziej, że w § 17 ust. 1 postanowiono, że dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludności, wyznacza się tereny przeznaczone tylko na cele mieszkaniowe (MN, MW), o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 4 (tereny o funkcji mieszkaniowej, oznaczone na rysunku A/MN, B/MW). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postanowienia planu powinny być interpretowane w kontekście wszystkich zawartych w nim regulacji, a nie w sposób oderwany, jednostkowy. Natomiast analiza całościowa zapisów planu nie pozostawia wątpliwości, że przeznaczenie terenu objętego symbolem A/U jako terenu usług, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości realizacji na nim mieszkań właścicieli oraz mieszkań służbowych nie oznacza w rzeczywistości możliwości budowy na tym terenie również budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Pogląd ten nie narusza wskazanego przez skarżącego § 7 ust. 3 pkt 1 planu, który ogólnie stanowi, bez odniesienia się do szczegółowych rozwiązań na konkretnych terenach, że zakres działań w obszarze osadniczym obejmuje m.in. lokalizację obiektów i urządzeń na warunkach ustalonych planem. Dostrzec również należy, że na mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, wobec czego nie można kwestionować praw gminy do takiego konstruowania miejscowego planu, że konkretne tereny są przeznaczone wyłącznie na określony cel. Tak więc, skoro Gmina Świerczów w regulacjach planu w sposób jednoznaczny i konkretny określiła przeznaczenie poszczególnych terenów, to należy przyjąć, że jej intencją było dokonanie wyraźnego oddzielenia terenów mieszkaniowych i usługowych. Podsumowując, za słuszne należało uznać stanowisko organów administracji, że planowana przez skarżącego budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest zgodna z zapisami planu dotyczącymi spornego terenu, przy czym ową niezgodność przedsięwzięcia z planem należy potraktować jako nieusuwalną. Organy administracji orzekające w sprawie, zobligowane - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego w myśl art. 14 ust. 8 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego i z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, prawidłowo zatem odmówiły skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poza powiedzianym dotąd odnotowania wymaga, że Sąd nie stwierdził także, by zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Końcowo, odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce sąsiedniej powtórzyć przyjdzie, że Sąd w zakresie prowadzonej kontroli legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, a tym samym nie może dokonywać oceny rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.