II SA/Op 487/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, postanowienia uchylającego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie zgodności zmiany sposobu użytkowania z prawem miejscowym oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tegoż organu z [...] nr [...] odmawiające uchylenia postanowienia własnego z 31 marca 2006 r. nr [...] uchylającego postanowienie Burmistrza [...] z 24 stycznia 2006 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez K. G., J. G. i M. G. o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych położonych w P. na I i II piętrze budynku przy ulicy [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 20 czerwca 2006 r. A. S. domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 31 marca 2006 r., które uchylało wymienione wyżej postanowienie z 24 stycznia 2006 r. Podanie o wznowienie postępowania uzupełnione zostało kolejnymi pismami strony z 29 czerwca 2006 r. i 23 września 2006 r. A. S. wnosząc o wznowienie postępowania podnosił, że odmówiono mu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez K. G., J. G. i M. G. Nawiązał do czasu trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Podniósł, że żądanie wydania zaświadczenia jest kontynuacją starań braci G. o legalizację samowolnego przekształcenia użytkowania lokalu mieszkalnego na piekarnię pieczywa słodkiego, w którym to postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane przyznano mu status strony. W konsekwencji skarżący domagał się nadania mu przymiotu strony i wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. SKO w O. wznowiło postępowanie w sprawie w trybie art. 149 § 1 K.p.a., 150 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z [...] SKO w O. odmówiło uchylenia postanowienia własnego z 31 marca 2006 r., z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., 147 K.p.a., 148 K.p.a., 149 K.p.a. i 151 § 1 i 2 K.p.a. Kolegium uznało, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie a ponadto nie ma w przedmiotowej sprawie żadnej innej okoliczności, która uzasadniałaby odmowę wznowienia postępowania. Dalej organ podniósł, że A. S. we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dosłownie zarzucając, że nie zapewniono mu przymiotu strony, czym naruszono jego interes prawny i rzeczywisty. Rozważając tą podstawę wznowienia organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygniecie SKO z 31 marca 2006 r. uchylające postanowienie Burmistrza [...] o odmowie wydania zaświadczenia zapadło w uproszczonym i odformalizowanym postępowaniu administracyjnym, które jest wszczynane na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. W tamtej sprawie administracyjnej z żądaniem wydania zaświadczenia wystąpili K. G., J. G. i M. G. Dlatego zdaniem organu wyłącznie te osoby posiadają przymiot strony w tym uproszczonym postępowaniu. Tylko im służy zatem legitymacja do składania podania o wznowienie postępowania. Skoro A. S. nie występował z wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści w trybie art. 217 K.p.a. to – zdaniem organu - nie przysługuje mu status strony w jakimkolwiek postępowaniu, czy to prowadzonym w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym w zakresie w jakim wydanie zaświadczenia było związane z żądaniem K. G., J. G. i M. G. Końcowo organ odwołał się do poglądu wyrażonego przez WSA w Opolu w postanowieniu z 25 września 2006 r. sygn. II SA/Op 492/06 ze skargi A. S., którego przedmiotem było zaskarżenie postanowienia SKO z 31 marca 2006 r. A. S. pismem z 2 kwietnia 2007 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. W piśmie tym sprecyzowanym kolejno 17 kwietnia 2007 r. i 7 maja 2007 r. odwołujący się wnosił o uchylenie postanowienia SKO z [...]. Szeroko odniósł się do postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przez właścicieli zakładu cukierniczego, akcentując, że dotychczas przyznawano mu status strony na każdym etapie postępowania i nie kwestionowano jego interesu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cytowanym na wstępie postanowieniem z [...] utrzymało w mocy postanowienie SKO w O. z [...], a w motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie postępowania podniosło, że orzeczenie Kolegium z 31 marca 2006 r., uchylające postanowienie Burmistrza [...] z [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, było orzeczeniem wydanym w wyniku postępowania administracyjnego, uregulowanego przez przepisy działu VII K.p.a. Postępowanie to jest w znacznym stopniu uproszczone i odformalizowane. Procedurę tą organy administracji publicznej stosują przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Skoro więc, w myśl art. 217 K.p.a., zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o nie, to w konsekwencji, stosownie do art. 219 K.p.a., postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści kierowane jest do tego samego podmiotu, który zażądał wystawienia zaświadczenia. Inna osoba zainteresowana wydaniem takiego zaświadczenia, zdaniem organu, nie może szukać ochrony w art. 219 K.p.a. Może natomiast taka osoba, wykazując swój własny interes, złożyć odrębny wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 K.p.a. Reasumując organ podniósł, że wnioskującymi o wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego byli K. G., J. G. i M. G. Tylko te osoby są zatem stronami uproszczonego postępowania administracyjnego i tylko tym osobom służy legitymacja do występowania z żądaniem wznowienia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Organ w końcu podkreślił, że A. S. nie występował w wnioskiem o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a to oznacza, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym, związanym z wydaniem przedmiotowego zaświadczenia. Wreszcie zważył, że nie stwierdzając podstaw do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a. należało w myśl art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówić uchylenia postanowienia SKO w O. z 31 marca 2006 r. Rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zostały zaskarżone przez A. S. skargą sądowoadministracyjną z 24 sierpnia 2007 r. Skarżący uzupełnił swoje stanowisko procesowe pismami z 12 grudnia 2007 r., 17 grudnia 2007 r., 18 grudnia 2007 r. i 27 grudnia 2007 r. Żądanie uchylenia postanowień SKO w O. z [...] i [...] skarżący połączył z żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w O. z 31 marca 2006 r. Powołując się na poglądy doktryny skarżący wywodził, że oczywiście ma interes prawny w każdym postępowaniu toczącym się w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na piekarnię, w tym w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentów zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Zwrócił też uwagę, że zarzuty skargi i kolejnych pism procesowych w ich istotnej treści dotyczą postanowienia SKO z 31 marca 2006 r., które było już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem z 25 września 2006 r., sygn. II SA/Op 492/06. Na rozprawie skarżący podtrzymując skargę i złożone w jej uzupełnieniu pisma procesowe, oświadczył, że zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu w sprawie II SA/Op 492/06 i akceptuje je. W konsekwencji "ma świadomość braku przymiotu strony w obecnym postępowaniu". Kwestionuje natomiast zakres przedmiotowy nakreślony przez SKO w postanowieniu. Jego zdaniem organ mylnie zajmuje się "tylko usługami a inwestorzy wnioskują o zakład produkcyjny". Skarżący domagał się także zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego oraz prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Na wstępie koniecznym jest poczynienie kilku uwag ogólnych o charakterze instytucji procesowej jaką jest wznowienie postępowania administracyjnego. Stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej orzeczeniem ostatecznym ( decyzją, postanowieniem ), jeżeli postępowanie, w którym orzeczenie to zapadło, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach K.p.a. Dopuszczalność wznowienia postępowania tylko w sytuacji ostateczności decyzji ( postanowienia ) jest uzasadniona, gdyż inaczej prowadziłaby do konkurencyjności środków zaskarżenia. Przy odmiennej konstrukcji prawnej instytucji odwołania i wznowienia postępowania dopuszczenie możliwości wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną byłoby sprzeczne z zasadą administracyjności ( art. 15 K.p.a. ). Zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy aniżeli organów prowadzących weryfikację aktu administracyjnego w trybie wznowienia postępowania. Wniesienie odwołania oznacza uruchomienie procedury ponownego rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Tymczasem w postępowaniu w sprawie wznowienia organ rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadło orzeczenie ostateczne, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Takiego ograniczenia w "zwykłym" postępowaniu odwoławczym nie ma ( por. wyrok NSA z 4 listopada 1981, II SA 52/81 opubl. ONSA 1981/2/83 ). W przepisach K.p.a. przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Artykuł 16 K.p.a. ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej. W konsekwencji niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o wadliwość nie wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a., jak też rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Trzeba także dodać, że w myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, lecz wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wymieniona przez stronę podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ( "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" ) opiera się na dwóch ustawowych przesłankach. Po pierwsze fakcie nie brania udziału przez stronę w postępowaniu a po drugie – braku winy strony. Przez udział strony w postępowaniu należy rozumieć udział zagwarantowany zasadą wyrażoną w art. 10 K.p.a. Druga przesłanka, brak winy strony, wystąpi przy niedopuszczeniu strony do uczestnictwa w sprawie, co w przypadku skarżącego oznaczało sytuację, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek K. G. i innych organ nie zawiadomił jako strony A. S. Dla skarżącego bowiem – co wyrażał wielokrotnie, w tym we wniosku z 20 czerwca 2006 r. o wznowienie i pismach z 29 czerwca 2006 r. czy 23 września 2006 r. - wszystkie sprawy administracyjne wdrożone po samowolnej zmianie sposobu użytkowania mieszkania na zakład ( pracownię cukierniczą ) "należy czytać łącznie", a rozpatrując je uwzględniać w każdym następnym postępowaniu jego interes prawny, w szczególności, że status prawny A. S. jako strony, każdego kolejnego postępowania administracyjnego, jest pochodną przyznania mu poprzednio praw strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie prowadzonej na podstawie art. 71 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. Takiego automatyzmu w określaniu stron postępowania administracyjnego jednak nie ma. Każda sprawa stanowi odrębną całość. W każdej sprawie, przy uwzględnieniu jej przedmiotu, pojęcie zainteresowanego i status strony postępowania wymaga ustalenia istnienia interesu prawnego danego podmiotu prawa. Dlatego należy zaaprobować stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonych postanowieniach. Zasadne jest zapatrywanie, że legitymację procesową do występowania z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego posiada tylko strona, a zatem osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym postanowieniem SKO z 31 marca 2006 r., lub która wprawdzie w nim nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. Takie zapatrywanie oparte także na poglądzie wyrażonym przez WSA w Opolu w powołanym wyżej postanowieniu z 25 września 2006 r. w sprawie sygn. II SA/Op 492/06 znalazło akceptację w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2007 r., sygn. II OSK 2023/06, które oddalając skargę kasacyjną A. S. zaznaczyło, że zaświadczenie będące przedmiotem postępowania administracyjnego wydano w trybie art. 71 ust 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Instytucja materialnoprawna uregulowana w art. 71 Prawa budowlanego określana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu przewiduje co do zasady, że uprawnioną w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu jest wyłącznie osoba dokonująca tej czynności, zaś inne podmioty nie mają legitymacji uprawniającej do domagania się zapewnienia im udziału w takiej sprawie, co obejmuje również fazę wydawania stosownego zaświadczenia przez organ gminy w kwestii zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący jako strona ma prawo uczestniczyć w postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego zmierzających do likwidacji nieprawidłowości procesu inwestycyjnego i z tego korzysta. Ponadto przysługuje mu droga kierowania skarg do właściwych organów w trybie działu VIII K.p.a. lub też wystąpienie z powództwem na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W konsekwencji należy zważyć, że osobami, które wnioskiem z dnia 20 stycznia 2006 r., powołując się na przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwróciły się do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia w sprawie zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych, położonych na pierwszym i drugim piętrze budynku przy ulicy [...] w P., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], byli: J. G., K. G. oraz M. G. Jedynie wymienione osoby posiadają przymiot strony uproszczonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia i oni też tylko mogą domagać się wznowienia postępowania. Do osób tych nie należy A. S. Konsekwencją braku możliwości wystąpienia przez skarżącego o zaświadczenie w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest niemożność przypisania mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie o wznowienie postępowania. Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało ją oddalić.