II SA/Op 488/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na Burmistrza [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów postanawia: odrzucić skargę. M. P. wniósł - pismem z 28 października 2013 r. - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na "czynności" Burmistrza [...] polegające na zmianie przeznaczenia działki nr a, zlokalizowanej w obrębie [...]. Wskazał, że zmiana przeznaczenia z drogi na rów działki nr a jest wadliwa oraz dokonana z przekroczeniem posiadanych przez organ kompetencji, bez podstawy prawnej, bez oparcia w akcie administracyjnym oraz bez wcześniejszej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podał, że zwracał się bezskutecznie - pismem z 8 lipca 2013 r. - o wskazanie przez organ podstawy prawnej podjętych czynności. Wyjaśnił, że ww. działka, położona w sąsiedztwie jego gruntów, nigdy nie była rowem, dotychczas przebiegała przez nią droga gminna. Całkowita zmiana w tym zakresie nastąpiła dopiero z dniem 10 grudnia 2012 r., o czym dowiedział się w dniu 24 maja 2013 r., na podstawie sporządzonego wykazu w rejestrze gruntów. Brak jest według skarżącego podstaw do twierdzenia, że następuje odtworzenie rowu, gdyż w rzeczywistości chodzi o jego bezprawne utworzenie. Jak wynika z map geodezyjnych, sporny rów przebiegał dotychczas przez sąsiednie działki, należące do pana M., który zlikwidował rów melioracyjny o długości 400 m, co spowodowało zalewanie jego pól. Tymczasem Burmistrz, zamiast wezwać pana M. do uregulowania gospodarki wodnej poprzez odtworzenie urządzeń melioracyjnych na jego gruntach, podjął decyzję o wybudowaniu - za gminne pieniądze - przepustnicy oraz rowu w celu odprowadzenia wody z jego gruntów na grunty skarżącego. Działanie takie jest niedopuszczalne w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zabraniającego właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu jego źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponieważ działka nr a przebiega przez grunty skarżącego, a dokonana na niej zmiana nie była z nim uzgadniana, to należy przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Powyższe godzi w interes faktyczny oraz prawny skarżącego, utrudnia mu korzystanie z gruntów i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Ponadto M. P. podał, że wezwał Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowym zakresie, ale wezwanie nie zostało uwzględnione, jak wynikało z pisma organu z dnia 24 września 2013 r. Dodał, że prace związane ze zmianą przeznaczenia działki nr a wykonywane są jako prace dotyczące obniżenia poziomu drogi, a nie odtworzenia rowu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, wezwał M. K. do uzupełnienia braków formalnych skargi z 28 października 2013 r. przez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności. Jednocześnie skarżący został pouczony, że niezastosowanie się do wezwania w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, spowoduje odrzucenie skargi. Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu 13 listopada 2013 r., na adres wskazany w skardze, do rąk dorosłego domownika G. P., co wynika ze zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki. W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2013 r. M. P. wyjaśnił, że skarży czynność zmiany przeznaczenia drogi na rów, która została ujęta w wykazie zmian w rejestrze gruntów, sporządzonym w dniu 24 maja 2013 r. Skarżący nie ma wiedzy, czy zmiana ta została potwierdzona aktem wydanym przez organ. Nie otrzymał od niego w tym względzie wyjaśnienia, pomimo skierowanych zapytań, zawartych w pismach z 3 czerwca 2013 r. i 8 lipca 2013 r. W załączeniu przesłał kserokopię wykazu zmian z rejestru gruntów, sporządzonego na dzień 24 maja 2013 r., oraz kserokopię fragmentu mapy geodezyjnej, z której - jak stwierdził - wynika, że przez działkę nr a przebiega droga, a nie rów. Odpowiadając na skargę, Burmistrz [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że wniesiona skarga nie nadaje się do rozpatrzenia przez sąd administracyjny, gdyż nie mamy w tym przypadku do czynienia z indywidualna sprawą z zakresu administracji publicznej, ani też z inną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 bądź art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gmina [...] działa w sprawach opisanych w skardze w granicach wykonywania swojego władztwa w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność. Burmistrz wyjaśnił, że o interwencję w sprawie uregulowania spływu wód opadowych z pól położonych przy drodze gminnej (dz. nr b) zwrócił się A. M. Ustalono wówczas, że poziom drogi w najniżej położonym odcinku został znacząco podniesiony przez nieustalone osoby, bez wiedzy i zgody Gminy. Stwierdzono również w terenie brak rowu, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr c, obręb [...], a także widocznych granic działki nr a, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga. Obie te działki stanowią własność Gminy [...]a. Ustalono także, że działka nr a, oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, jest ewidentnie kontynuacją rowu oznaczonego jako działka nr c. W wyniku przeprowadzonych w Ośrodku Badań Dokumentacji Geodezyjnej Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich wyjaśnień i porównania ich z ustaleniami z terenu, zlecono wykonanie czynności geodezyjnych polegających na zmianie w zapisach ewidencyjnych użytku na działce nr a z "dr" - droga na "w" - rów. Po dokonaniu zmian w ewidencji gruntów podjęto decyzję o odtworzeniu rowów oraz przepustu pod drogą gminną, w celu uregulowania spływu wód w terenie. O zamiarze tym poinformowano skarżącego pismem z 9 maja i 4 czerwca 2013 r. W odpowiedzi na pismo z 9 maja 2013. skarżący - pismem z 3 czerwca 2013 r., złożonym do organu 7 czerwca 2013 r. - wezwał Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa wywołanego, jego zdaniem, bezprawnie podjętymi czynnościami, powodującymi zmianę użytku na działce nr a z drogi na rów. Wskazał jednocześnie, że wnosi skargę na nienależyte wykonanie zadań oraz naruszenie praworządności przez Burmistrza [...]. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi, natomiast przesłano skarżącemu uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza [...]. W kolejnym piśmie M. P. ponownie wezwał Burmistrza do uchylenia wszelkich czynności zmierzających do zmiany przeznaczenia spornej działki, zaś Burmistrz poinformował skarżącego, że w przedmiotowej sprawie Gmina działa jako właściciel działki, a nie jako organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., właściwość rzeczowa sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Zgodnie zaś z art. 4 P.p.s.a., o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, sądy administracyjne są właściwe również do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Mając na uwadze zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych dostrzec należy, że obejmuje ona jedynie sprawy z zakresu stosunków administracyjnoprawnych, chyba że ustawa szczególna przewiduje kontrolę sądów administracyjnych także w innych sprawach. Oznacza to, że w razie braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach wynikających z innych stosunków prawnych niż administracyjne. Istota stosunku administracyjnoprawnego polega na tym, iż jedną z jego stron zawsze jest organ administracji publicznej lub inny podmiot powołany do realizacji zadań administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa jest zobowiązany i uprawniony do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach drugiej strony, regulowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Wykonując swoje uprawnienia i obowiązki jest on przy tym wyposażony, z mocy przepisów prawa, w atrybut władzy państwowej w postaci m.in. środków przymusu państwowego, służący do zabezpieczenia realizacji uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych. Odmiennie zatem niż w przypadku stosunków cywilnoprawnych, gdzie strony będące partnerami mają równorzędną pozycję i według własnego uznania - w oparciu o przepisy prawa - kształtują treść łączącego je stosunku prawnego, w stosunkach administracyjnoprawnych organ administracji publicznej jest obowiązany i uprawniony do władczego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie wszystkie stosunki prawne, w których jedną ze stron jest organ administracji publicznej, mają charakter administracyjnoprawny. W przypadku bowiem, gdy obie strony korzystają z wyznaczonej granicami prawa swobody w ustalaniu treści łączącego je stosunku prawnego, a przepisy prawa nie ustalają dla jednego z nich kompetencji do władczego rozstrzygania o treści uprawnień i obowiązków, przyjąć należy, że stosunek ten nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Z uwagi na powyższe stwierdzić przyjdzie, że jeżeli przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli legalności działań bądź bezczynności organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., wynikających z takich stosunków prawnych, w zakresie których organ administracji publicznej z mocy prawa uprawniony jest do władczego kształtowania treści tego stosunku prawnego. W niniejsze sprawie M. P. wniósł skargę na czynności Burmistrza [...] polegające na zmianie przeznaczenia zlokalizowanej w obrębie [...] działki nr a z drogi na rów, która została ujęta w wykazie zmian w rejestrze gruntów. Poinformował jednocześnie, że nie ma wiedzy, czy czynność ta została potwierdzona aktem wydanym przez skarżony organ, gdyż mimo wystosowania zapytań, Burmistrz nie udzielił odpowiedzi w tej sprawie. Skarżący nie wskazał zatem numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, która mogłaby stanowić przedmiot skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest normowane przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1278, z późn. zm.), a stosownie do art. 22 ust. 1 tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, a z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych. Z przywołanych przepisów wynika obowiązek starosty wprowadzania wszelkich zmian w prowadzonej ewidencji. M. P. wyjaśnił natomiast, że skarży czynności Burmistrza [...] polegające na zmianie przeznaczenia - z drogi na rów - działki nr a, zlokalizowanej w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Skarżący nie wskazał wyraźnie, ani też nie wynika to wprost z odpowiedzi na skargę, czy dokonana zmiana nastąpiła z urzędu czy na wniosek. Dla dalszych rozważań, z uwagi na skarżony podmiot, czyli Burmistrza [...], a nie Starostę Powiatowego w Strzelcach Opolskich, należało zatem rozważyć, czy czynność zgłoszenia przez właściciela gruntu zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, w imieniu którego działał Burmistrz, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek Gminy w tym zakresie, jako właściciela gruntu, wynika z art. 22 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast zaskarżone działania - w ocenie Sądu - nie polegały na wydaniu przez Burmistrza [...] decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § pkt 1-3 P.p.s.a, ani innego niż określone w tych punktach aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Burmistrz [...], żądając aktualizacji danych w ewidencji, realizował uprawnienia i obowiązki właściciela gruntu (Gminy). Nie wydawał więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonywał czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Oznacza to, że niniejsza skarga nie podlega kontroli sądowej, która dotyczy wyłącznie spraw powstałych na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, charakteryzujących się przede wszystkim nadrzędnością organów administracji. Działania Burmistrza nie stanowiły zatem żadnej z władczych form rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga na czynności Burmistrza powodujące zmianę danych w ewidencji gruntów, nie jest dopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego, Sąd postanowił jak w sentencji.