II SA/Op 489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. F. reprezentowanego przez opiekuna prawnego H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą -po rozpatrzeniu odwołania H. R. będącej opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego A.F. - utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie przyznania A.F. zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 100 zł oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2010 r. H. R. - opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego A.F. - zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. o udzielenie pomocy na zakup żywności oraz na zakup ciepłej odzieży dla podopiecznego. Wniosek uzasadniła niską rentą i kłopotami ze zdrowiem. Decyzją z dnia [...], nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., działając na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186) w związku z art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń licznych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 100 zł oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, po uprzednim zaktualizowaniu wywiadu środowiskowego i ustaleniu jego sytuacji socjalno-bytowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył i omówił wskazane w komparycji decyzji przepisy prawa. Następnie, odnosząc przywołane regulacje prawne do stanu faktycznego sprawy stwierdził, że pomoc w zakresie dożywiania jest udzielana osobom samotnym i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Podał, że pomoc ta przysługuje w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, w przypadkach kiedy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, gdy osoba lub rodzina może samodzielnie przygotować posiłki w domu. Zaznaczył, że w przypadku A.F. zasadnym było przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność, ponieważ opiekun prawny strony - H. R. ma możliwość przygotowywania posiłków w domu. Dodał, że na podstawie zebranych materiałów oraz w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, iż w przypadku wnioskodawcy występuje niepełnosprawność, a jego dochód, na który składa się renta inwalidzka w kwocie 465,56 zł oraz zasiłek stały w wysokości 37,57 zł, co stanowi łącznie 503,13 zł i nie przekracza kwoty 715,50 zł odpowiadającej 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co uzasadnia przyznanie pomocy w omawianej formie. Przedstawiając analitykę wydatkowanych środków na realizację omawianej formy pomocy organ pierwszej instancji zaakcentował, że środki finansowe będące w dyspozycji Ośrodka w bieżącym miesiącu z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w wysokości ok. 68333 zł, pozwalają na udzielenie tej pomocy w wysokości 100 zł na jedną osobę w rodzinie, przy średniej liczbie około 683 osób kwalifikujących się do pomocy. Dodał również, iż rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadał na podstawie art. 108 K.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes strony spowodowany trudną sytuacją życiową, tj. brakiem środków na zakup żywności. Od powyższej decyzji odwołała się H. R. podnosząc, że jest opiekunką A.F. i mimo przedstawionych rachunków, nie otrzymała żadnych środków finansowych dla podopiecznego mimo, że zima 2009/2010 jest ciężka. Podała, że ma 70 lat i jest schorowana, nadto prowadzi dwa domy i dwie kuchnie, a jej dochody w styczniu wynosiły 286,71 zł, a w lutym - 386,71 zł. Poza tym, stwierdziła, że A.F. nie otrzymuje żadnej pomocy od rodziny, gdyż ma tylko siostrę, która też ma niskie dochody i czworo dzieci, a ona też nie może mu pomóc finansowo. Wniosła o stałe przyznanie podopiecznemu kwoty 120 zł z programu na dożywianie. W piśmie zadnia 24 lutego 2010 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania wskazała, że nie jest zadowolona z przyznanych środków w 2009 r., gdyż przez dwa miesiące jej podopieczny nie otrzymał jakiejkolwiek pomocy finansowej, tymczasem w miesiącach świątecznych potrzeby podopiecznego są większe. Zaakcentowała, że prosi tylko o minimum na dożywianie, tj. 120 zł z programu rządowego i 100 zł na inne wydatki związane z odzieżą, chemią, kosmetyką i lekami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu omówioną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podzieliło ustalenia faktyczne i prawne sprawy przedstawione przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że organ trafnie przyjął, iż A.F. spełnia ustawowe wymogi uprawniające go do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach realizacji rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" określonych w przytoczonych przepisach prawa. Stwierdziło, że z ustaleń poczynionych w drodze wywiadu środowiskowego (rodzinnego) i innych zebranych dokumentów wynikało, iż A.F. chociaż mieszka wspólnie z siostrą, to gospodarstwo domowe prowadzi odrębnie, jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do 30 października 2010 r., a jego dochód, na który składa się renta inwalidzka w kwocie 465,56 zł oraz zasiłek stały w wysokości 37,57 zł, wynosi łącznie 503,13 zł, zatem nie przekracza kwoty 715,50 zł odpowiadającej 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tym samym zostały spełnione ustawowe wymogi uprawniające stronę do świadczeń z pomocy społecznej. Wskazał, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał, iż w tym przypadku właściwe było przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, ponieważ A.F. zamieszkuje wspólnie z siostrą, która przygotowuje mu posiłki. Nadto podał, że przedstawiona analityka wydatkowanych środków na realizację omawianej formy pomocy potwierdza, iż będące w dyspozycji Ośrodka środki finansowe w bieżącym miesiącu z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości około 68333 zł pozwalają jedynie na udzielenie tej pomocy w wysokości 100 zł na jedną osobę w rodzinie przy średniej liczbie ok. 683 osób kwalifikujących się do pomocy w tej formie. W odniesieniu do tego wywiódł, że skoro A.F. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, to zgodnie z przyjętą przez organ zasadą rozdziału środków finansowych otrzymanych z budżetu Państwa na dożywianie, wysokość zasiłku celowego prawidłowo została ustalona właśnie w kwocie 100 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z tych powodów nie miał możliwości uwzględnienia prośby opiekuna prawnego strony o zwiększenie kwoty przyznanego świadczenia, albowiem aktualnie posiadane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. środki finansowe na realizację zadań wynikających z rządowego programu na dożywianie nie pozwalają na przyznanie zasiłków w kwocie 120 zł, jak dotychczas. W ocenie Kolegium, w badanej sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż organ pierwszej instancji wykazał, że jego możliwości finansowe są ograniczone wobec dużej liczby osób ubiegających się o pomoc, przedstawiając analitykę rozdysponowania posiadanych środków. Na koniec Kolegium odnotowało, że ustawodawca nie stworzył po stronie organów dysponujących środkami pomocy społecznej obowiązku zaspokojenia wszystkich, chociażby nawet jak najbardziej uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o taką pomoc i do tej pomocy uprawnionej. Oprócz tego Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony spowodowany trudną sytuacją życiową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. R. - opiekunka prawna skarżącego - wskazała, że jej podopieczny znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodu postępującej choroby. Zarzuciła, że przyznana pomoc jest niewystarczająca, gdyż podopieczny od wielu lat jest niedożywiony, dlatego powinien otrzymywać zasiłek celowy w kwocie 120 zł., zwłaszcza, iż dochody podopiecznego w kwocie 522,96 zł nie zabezpieczają jego potrzeb związanych z utrzymaniem domu i wyżywieniem. Podała także, że od daty odwołania się od decyzji pierwszoinstancyjnej nie otrzymała od organu żadnego wsparcia finansowego, z tego powodu zadłużyła się, zatem prosi o "wyrównanie tego okresu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] na mocy której utrzymano decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], orzekającą o przyznaniu A.F. zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 100 zł. Podstawą materialnoprawną niniejszego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą). Celem tego programu jest m.in. wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich. Stosownie do treści art. 3 ustawy, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a) dzieciom do 7 roku życia, b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c) osobom i rodzinom znajdującym się sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl zaś art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej zostało ustalone w wysokości nieprzekraczającej 477 zł. Poza tym, w art. 15 tej ustawy, ustawodawca zawarł delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu realizacji Programu, sposobu planowania i dokonywania podziału środków budżetu państwa przyznanych na realizację Programu oraz zakres i formy monitorowania realizacji Programu, mając na względzie jego skuteczność i efektywność. W wyniku realizacji powyższej delegacji w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) postanowiono, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 ze zm.), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwość zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza, co do zasady, 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania - w myśl art. 7 ustawy - mają odpowiednie zastosowanie przepisy o pomocy społecznej, w świetle których, udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Przyjdzie zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia to świadczenie otrzyma bądź, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, gdyż sprowadza się ona wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ, wydając decyzję, obowiązany jest w uzasadnieniu faktycznym wskazać w szczególności fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W sytuacji, gdy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz zgodnie z wymogami uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, to sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że nie można zarzucić zarówno organowi pierwszej instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. W badanej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zamieszkuje z siostrą, lecz gospodarstwo domowe prowadzi odrębnie, a jego dochód nie przekracza kwoty 715,50 zł odpowiadającej 150% kryterium dochodowego osoby samotnia gospodarującej; a więc skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Organ przyjął korzystne dla skarżącego - z punktu widzenia kryterium dochodowego - założenie, iż jest on osobą samotnie gospodarującą. Również zasadnie organ uznał, że w przypadku skarżącego uzasadnione było przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż mieszka on z siostrą, która przygotowuje mu posiłki. Kontrolując natomiast legalność zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego Sąd, uwzględniając okoliczność, że jest to rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego, badał czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, czy rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Zważywszy na powyższe konstatacje, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która w sposób wyczerpujący uzasadniła przyznanie zasiłku celowego w wysokości 100 zł. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, a także samotnym gospodarowaniem uznając, że sytuacja ta przemawia za zakwalifikowaniem go do osób wymagających wsparcia w formie zasiłku celowego. Ustalając natomiast wysokość świadczenia organ zbadał sytuację finansową skarżącego pod względem uzyskiwanych dochodów i zestawił ją ze swoimi możliwościami finansowymi. W tym zakresie organ przedstawił wysokość środków pieniężnych, jakimi dysponował na pomoc w skali miesiąca, podał liczbę wnioskodawców, oraz wskazał jakimi kryteriami kieruje się, dokonując rozdziału posiadanych finansów. Wykazano, iż możliwości finansowe Ośrodka są ograniczone wobec dużej liczby osób ubiegających się o pomoc w tej formie. Reasumując, w ocenie Sądu, podkreślić jeszcze raz trzeba, że organ wyczerpująco wyjaśnił jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku właśnie w takiej wysokości, co wyklucza możliwość zarzucenia organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Wobec powyższego biorąc pod uwagę, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak też proceduralnego, należało w myśl przepisu art. 151 P.p.s.a., skargę oddalić.