II SA/Op 491/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego M. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], o odmowie nałożenia na H. K. i R. K. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce nr a, przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W związku z interwencją skarżącego PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu i wykonaniu miejsc parkingowych na działce nr a, przy ul. [...] w [...], o czym pismem z dnia 1 października 2012 r. zawiadomił strony postępowania, tj. H. i R. K. będących właścicielami działki nr a oraz T. B. i M. B. - właścicieli działki sąsiedniej nr b. Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...] (poprzednie trzy decyzje organu pierwszej instancji z dnia: 5 grudnia 2012 r., 22 kwietnia 2013 r. i 24 września 2013 r. zostały uchylone przez OWINB), PINB odmówił nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na właścicieli działki nr a, tj. H. i R. K., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z remontem istniejącego utwardzenia na działce, do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Według organu, wykonane prace miały charakter remontu istniejącego utwardzenia terenu, przy użyciu materiałów budowlanych innych niż pierwotnie, gdyż były prowadzone w istniejącym obiekcie, w celu zachowania stanu pierwotnego. Skoro brak jest dowodów na zmianę parametrów obiektu budowlanego, to brak było podstaw do ustalenia, iż doszło do odbudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dokonane ustalenia pozwalają natomiast przyjąć, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w postaci remontu utwardzenia terenu, przy czym prace takie wymagają pozwolenia na budowę, gdyż - jak to wcześniej podkreślał organ odwoławczy - utwardzenie terenu stanowi urządzenie budowlane służące do korzystania z budynku. Utwardzenie służyło bowiem do zapewnienia dostaw produktów i ekspedycji towarów dla byłego młyna. Organ stwierdził też, że ustalenia poczynione w toku postępowania pozwalały na zastosowanie w stosunku do inwestorów środków prawnych określonych w art. 50-51 Prawa budowlanego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że nie nałożono obowiązku wykonania jakichkolwiek prac ani nie nakazano przedstawienia dokumentów, gdyż materiał dowodowy potwierdza, iż wykonane prace - poza ich samowolnym zrealizowaniem - nie naruszają innych przepisów prawa i nie są wykonane nieprawidłowo. Utwardzenie terenu, ponieważ jest wynikiem przeprowadzonego remontu, nie musi zaś spełniać wymagań obowiązującego planu miejscowego. Nie stwierdzono natomiast, aby utwardzenie terenu w zakresie wykonania remontu naruszało inne przepisy. W kwestii miejsc parkingowych organ przyjął, że ustalone zostały zgodnie ze zmianą sposobu użytkowania, na podstawie zgłoszenia z dnia 20 listopada 2012 r. W związku z dokonanym zgłoszeniem organ stwierdził, że brak było możliwości uznania, iż zostały naruszone wymagania określone w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tym bardziej, że na terenie posesji wyznaczono miejsca postojowe, a zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania zostało przyjęte przez uprawniony organ. W wyniku rozpoznania odwołania M. B., OWINB decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na skutek wniesionej przez M. B. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 77/15, uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a. - decyzję z dnia 15 grudnia 2014 r., uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że OWINB wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B., OWINB decyzją z dnia 23 października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 17 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestorzy wykonali w 2003 r. remont istniejącego utwardzenia terenu - parkingu dla klientów młyna, bez zgłoszenia. Zdaniem organu, możliwa jest legalizacja wykonanych robót, które stanowią o wykonaniu urządzenia budowlanego, a nie o wykonaniu budowli. Odwołując się do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, organ za prawidłowe uznał stanowisko PINB, że w sprawie brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót bądź przedłożenia dokumentów, ponieważ zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż samowolnie zrealizowane roboty (remont) nie naruszają innych przepisów prawa, wykonano je zatem prawidłowo. Nie zostały także naruszone wymagania określone w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek rozpoznania skargi M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 544/15, uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - decyzję z dnia 23 października 2015 r., uznając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo zaleceń zawartych w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., a przede wszystkim nie wyjaśnił dostatecznie stanowiska co do zakresu robót polegających na utwardzeniu terenu. Organ nie rozważył też, czy w dacie wykonania tych robót (z uwzględnieniem przepisów wówczas obowiązujących) na inwestorach spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Ponadto Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie omówiono kwestii zgodności wykonanych robót - w tym urządzonych miejsc postojowych - z przepisami technicznymi, w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. B., OWINB decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 17 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe utwardzenie powierzchni gruntu należało zakwalifikować jako wykonanie urządzenia budowlanego - placu postojowego - związanego ze sklepem metalowym, zapewniającego możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Inwestorzy zrealizowali je bez wymaganego prawem zgłoszenia. W związku z tym zasadnie prowadzono postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z uwagi jednak na zgodność wykonanego placu z przepisami techniczno-budowlanym, zdaniem organu, należało odstąpić od wymierzenia obowiązków naprawczych. Decyzja ta została skierowana m.in. do R. K. i H. K. W skardze na powyższą decyzję M. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego, tj. pominięciu zeznań świadków: M. K. i H. K. oraz zdjęć placu przed dawnym młynem sprzed 2003 r., jak również niedokonaniu pomiarów wykonanego utwardzenia przedmiotowej działki od okien budynku mieszkalnego skarżącego. Zdaniem skarżącego, powyższe skutkowało naruszeniem następujących przepisów: - art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń WSA w Opolu w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy; - art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że urządzenie budowlane w postaci utwardzonego placu (parkingu), stanowiące część obiektu budowlanego, nie było objęte obowiązkiem uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę, a jedynie wymagało zgłoszenia; - § 19 pkt 1 ppkt 2 i § 21 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie, że wydzielone miejsca postojowe na działce nr ewid. a spełniają wymagania techniczne ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy pomiędzy wydzielonymi miejscami postojowymi a oknami budynku mieszkalnego skarżącego nie jest zachowana wymagana odległość 10 m, - art. 48 pkt 1 Prawa budowalnego poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie nałożenia na H. i R. K. obowiązku rozbiórki urządzenia budowlanego w postaci miejsc parkingowych usytuowanych na terenie spornej działki. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r., na wezwanie Sądu, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] przedłożył odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że H. K. zmarła w Opolu w dniu 6 lutego 2016 r. W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie z dnia 8 marca 2017 r. M. K. oświadczył, że jest następcą prawnym H. K. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte, akcentując, że organy wielokrotnie wydawały w sprawie decyzje. Domagał się, aby w sytuacji uwzględnienia skargi wskazania Sądu co do załatwienia sprawy były szczegółowe. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez swojego pełnomocnika, zwracając uwagę na różną kwalifikację wykonanych robót na przestrzeni lat. Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Oświadczył również, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 10 K.p.a. w kontekście następstwa prawnego po zmarłej H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wyjaśnienia również wymaga, że kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz wprost przeciwnie - powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. powinien wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd administracyjny zobowiązany jest najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (...) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności (tak T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 852). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wedle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie ugruntowany jest trafny pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że taka decyzja obarczona jest wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Organ powinien bowiem ustalić w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Natomiast skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 996/14 i z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12; M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, wyd. 6, Warszawa 2016 r., s. 899-900 i powołane tam orzecznictwo). Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że OWINB decyzją z dnia 29 lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 czerwca 2014 r., którą odmówiono nałożenia na właścicieli działki nr a, położonej przy ul. [...] w [...] – H. K. i R. K., wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót związanych z remontem istniejącego utwardzenia na ww. działce. Adresatem opisanej decyzji organu odwoławczego jest więc m.in. H. K., która - jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu - zmarła 6 lutego 2016 r. Powyższe oznacza, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej, która nie miała już przymiotu strony. Wyjaśniono już wcześniej, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją zaś utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można prowadzić postępowania oraz wydać decyzji. Wobec osoby zmarłej nie orzeka się bowiem o jej prawach czy obowiązkach. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie doszło w postępowaniu odwoławczym do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby nieżyjącej, to należało przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym stwierdzeniu nieważności podlegała cała zaskarżona decyzja, pomimo tego, że została ona skierowana równocześnie do R. K., z tego względu, iż prawa i obowiązki właścicieli spornej nieruchomości są wzajemnie powiązane i wynikają z charakteru sprawy, w której zapadło rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Niewątpliwie sprawa dotycząca samowolnego wykonania robót budowlanych powinna się toczyć z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości, którym należy zapewnić udział w postępowaniu. Końcowo wskazać trzeba, że opisana powyżej wadliwość zaskarżonej decyzji, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu, powoduje, iż badanie zasadności skargi w kontekście merytorycznych zarzutów nie było możliwe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.