II SA/Op 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. N. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. E. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżąca sformułowała w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie uzasadniając go. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Jak wskazano już wyżej, przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym ostatnim przypadku chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), kiedy nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Z kolei nie każda strata materialna stanowi "znaczną szkodę" w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaznaczenia wymaga, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może jednak dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Dostrzec bowiem należy, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Przez pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 557 i 560-561). Nie kwalifikują się więc z reguły do wykonania wszelkie akty administracyjne mające charakter odmowny, z tym zastrzeżeniem, że odmowny charakter decyzji nie pozbawia jednak strony skarżącej prawa do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że złożony przez skarżącą wniosek dotyczy decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z czym nie ulega wątpliwości, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Zaskarżona decyzja nie nakłada bowiem na skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z tego względu, w ocenie Sądu, decyzja ta nie posiada przymiotu wykonalności, co z kolei uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania i uzasadnia odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Poza tym zawarty w skardze wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na istnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Skarżąca ograniczyła się bowiem jedynie do samego sformułowania w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła natomiast żadnych argumentów, ani żadnych dokumentów na potwierdzenie np. swojego stanu majątkowego, czy jakichkolwiek innych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOSA). W innym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14, CBOSA). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14, CBOSA). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14, CBOSA). Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy". Jak natomiast trafnie wywiedziono w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt II FZ 70/16 "Bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Nadto Sąd, analizując akta sprawy nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § P.p.s.a. Przyjdzie zatem stwierdzić, że skarżąca nie wykazała zarówno przesłanek na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawiła żadnych okoliczności lub dokumentów uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.