II SA/Op 496/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał H. K. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia warsztatu do stanu zgodnego z prawem, w związku z samowolnie przebudowaną wiatą gospodarczą na warsztat samochodowy. Obowiązek dotyczył: wykonania separatora substancji ropochodnych, zamontowania wentylatora dachowego, docieplenia ścian materiałem termoizolacyjnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że lokalizacja warsztatu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działalność dwustanowiskowego warsztatu nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a po wykonaniu nakazanych robót obiekt będzie spełniał wymogi warunków technicznych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G., który zarzucił organowi przeprowadzanie oględzin po uprzednim zawiadomieniu inwestora, co umożliwiło kontrolowanemu czas na przygotowanie warsztatu do oględzin - tj. wstrzymanie napraw pojazdów i udzielenie urlopu pracownikowi. J. G. oświadczył, że warsztat od 3 października 2003 r. jest cały czas użytkowany, co można potwierdzić na podstawie listy płac zatrudnionego mechanika u H. K. Odwołujący stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] sprzyja uciążliwemu inwestorowi w legalizacji bezprawnie działającego warsztatu. Podniósł, że warsztat jest zlokalizowany na terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zabudowa domków jednorodzinnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił obszernie stan faktyczny i prawny sprawy przed podjęciem zaskarżonej decyzji, a następnie ustosunkowując się do zarzutów odwołania, uznał je za bezpodstawne. Wskazał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu w wyniku interwencji J. G. z 2 lipca 2003 r., która dotyczyła użytkowanej na potrzeby warsztatu samochodowego wiaty, która powstała jako obiekt służący do przechowywania materiałów budowlanych i narzędzi (na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 1 grudnia 1992 roku). Wiata została samowolnie przebudowana - ok 1999 r. (zamontowano dwie bramy wjazdowe) i wykorzystywana jest na potrzeby działalności usługowej prowadzonej w zakresie mechaniki i elektroniki samochodowej, posiadającej dwa stanowiska przeznaczone do wykonywania napraw samochodów. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 9 października 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wstrzymał użytkowanie warsztatu i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji budowlanej obiektu. Inwentaryzację przedłożono 31 października 2003 roku. Następnie decyzją z dnia 25 listopada 2003 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał H. K. sporządzenie oraz dostarczenie, w terminie do 31 grudnia 2003 roku, projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przebudowy obiektu wiaty przeznaczonej do składowania materiałów budowlanych i narzędzi gospodarczych na warsztat samochodowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Nakazano również przedłożyć zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył nakazane dokumenty oraz ustalono, że lokalizacja warsztatu samochodowego nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolejne decyzje podejmowane przez organ I instancji były uchylane i sprawy przekazywane do ponownego rozpoznania. Jednakże decyzją z dnia 7 lutego 2006 r, nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził nieważność przywołanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 25 listopada 2003 r., jako rażąco naruszającej art. 51 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy podniósł, ze do samowolnych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zastosowanie ma procedura unormowana przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że samowolna przebudowa wiaty gospodarczej na warsztat samochodowy kwalifikuje się do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W szczególności lokalizacja warsztatu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, mając na uwadze dokumentację budowlaną przedmiotowego warsztatu stwierdził, że inwestycja pod względem ekologicznym, będzie miała znikomy wpływ na otoczenie. Wykonanie separatorów substancji ropopochodnych stanowić będzie zabezpieczenie przed ewentualnym wyciekiem zanieczyszczeń do gruntu. Obsadzenie granic terenu roślinnością niską i średniowysoką zapewni estetykę krajobrazu i zniweluje emisje spalin z kotłowni na działki sąsiednie. Organ podkreślił, ze wstrzymanie robót nie jest stosowane do robót - tak jak w niniejszej sprawie - już zakończonych (art. 50 ust. 1 ustawy). Dla robót budowlanych prowadzonych wprawdzie na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże w sposób naruszający warunki pozwolenia, ustawodawca przewidział obowiązek sporządzenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy). Po decyzji legalizacyjnej (czyli ukierunkowanej na sanowanie uchybień popełnionych przez inwestora - art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy) działania organu nadzoru budowlanego sprowadzają się do kontroli wykonania nałożonego obowiązku i wydania zależnego od wyniku tej kontroli rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. G., przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności dotyczącego wiaty a następnie samowolnej zmiany sposobu jej użytkowania, poprzez przystosowanie spornej wiaty na warsztat samochodowy. W piśmie procesowym z dnia 27 września 2006 r. zaakcentował, iż urzędnicy popierają sprawcę samowoli i w związku ze złożoną skargą dołączył plik dokumentów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi co do pracowników organu oraz ich kwalifikacji, Inspektor uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podanych w skardze powodów. Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować należy, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza bowiem dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie. Sprawa, która została w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięta, dotyczy wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia warsztatu do stanu zgodnego z prawem, a zatem materialną podstawę nałożonego na inwestora obowiązku stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązany jest do skontrolowania czy organy, podejmując tę decyzję (w toku postępowania administracyjnego), spełniły wszystkie istotne wymagania określone zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procesowego, bowiem tylko przy dochowaniu tych wymagań można uznać zaskarżoną decyzję za legalną, czyli zgodną z prawem. Jednakże adnotować należy, iż w pierwszej kolejności Sąd obejmuje swoją działalnością kontrolną postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć przyjdzie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i decyzji pierwszoinstancyjnej - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia 17 stycznia 2006 r., nr [...], zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu 21 grudnia 2005 r., wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia 25 listopada 2003 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego, nakazującej dostarczenie projektu wraz z opiniami i zaświadczeniem z planu, i do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy (stwierdzenia nieważności), postanowiono zawiesić postępowanie. Skoro organ "z urzędu" zawiesił postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie, bo pojawiła się okoliczność przejściowo uniemożliwiająca rozstrzygnięcia tej sprawy (do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. stwierdzenia nieważności decyzji), to organ prowadzący nie mógł podejmować czynności do czasu ustąpienia przesłanki stanowiącej podstawę zawieszenia. W sytuacji, gdy ustąpi przyczyna zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie (z urzędu lub na wniosek strony). Przyczyna wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ustąpi, z chwilą uprawomocnienia się lub uostatecznienia się zagadnienia wstępnego. Ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza bowiem odpadnięcie celu stosowania instytucji zawieszenia postępowania i w związku z tym, wymaga jego podjęcia. Podjęcie postępowania administracyjnego nie następuje z mocy prawa - ex lege - lecz wymaga czynności organu w formie prawem przewidzianej, co wynika z art. 97 § 2 K.p.a. Poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, zostaje uruchomione, postępowanie administracyjnego w sprawie. Kontynuacja postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji gdy jest ono zawieszone, bez jego podjęcia, stanowi naruszenie art. 97 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] obowiązany był podjąć postępowanie z urzędu, gdy stwierdził ustąpienie przyczyny, z powodu której zawieszono postępowanie, bowiem obowiązek w tej kwestii należy do organu administracji publicznej, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powiatowy Inspektor nie podjął zawieszonego postępowania w sprawie, mimo że był do takiej czynności zobowiązany z mocy art. 97 § 2 K.p.a. Jeżeli nie zostało podjęte zawieszone postępowanie, to nie może się toczyć sprawa, gdy nadal jest zawieszone postępowanie w tej sprawie, bowiem go nie podjęto. Przystąpienie organu do orzekania merytorycznego w sprawie, bez podjęcia zawieszonego postępowania skutkuje naruszeniem art. 97 § 2 K.p.a. Wydane w wyniku opisanego wyżej postępowania decyzje administracyjne są wadliwe, z uwagi na uchybienie wskazanego przepisu procedury administracyjnej. Odnotować ponadto należy, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. przyznaje stronie prawo do wniesienia zażalenia również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00 – ONSA 2000, nr 4, poz. 137). Organ administracji jest zatem zobowiązany do powiadomienia stron o każdym postanowieniu dotyczącym zawieszenia postępowania, w tym o postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania. Ponadto zasygnalizować wypada, że w czasie zwieszenia, organ może na zasadzie art. 102 K.p.a. podejmować tylko czynności procesowe w przypadkach wskazanych w tym przepisie, natomiast w trakcie zawieszonego postępowania nie orzeka merytorycznie, co do istoty sprawy. Dalsze rozważania w przedmiocie wpływu opisanego wyżej uchybienia na istotę przedmiotowej sprawy, objętej zaskarżonymi decyzjami, pozostawałoby także w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (art. 6 – 9 K.p.a.). Sąd zauważa również, że wysłane do stron zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w trybie art. 79 § 1 K.p.a., w którym organ zacytował przepis art. 97 § 2 K.p.a., nie zastępuje w formie prawem przewidzianym podjęcia zawieszonego postępowania. W związku z powyższym należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 97 § 2 K.p.a.), co spowodowało odstąpienie od oceny pod względem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań prawnych.