II SA/Op 5/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. Sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...], udzielił J. G. pozwolenia na użytkowanie zbiornika na ścieki zbudowanego na posesji w N. nr [...]. jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), podając, że decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku inwestora o wydanie pozwolenia, wyrażonego w piśmie dnia 7 października 2003 r. Od decyzji powyższej odwołanie wniosła R. S., działająca przez pełnomocnika – r. pr. W. P., zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie szczelności zbiornika i nieuwzglednienie faktu wstrzymania wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 456/03, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 6 lutego 2003 r. dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robot budowlanych wykonywanych uprzednio w ramach samowoli budowlanej. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...]., nr [...], opartym o przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a w tych sprawach stroną pozostaje wyłącznie wnioskodawca (inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości) i z tego względu właściciel działki sąsiadującej z inwestycja nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie zaistniały przesłanki uzasadniające merytoryczne ustosunkowanie się organu badającego sprawę w drugiej instancji do treści zaskarżonej decyzji i badania prawidłowości postępowania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik R. S. – r. pr. W. P., wnosząc o jego uchylenie w całości, podnosząc naruszenie art. 134 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazując, że w istocie skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej i nie kwestionuje wynikającego z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zapisu wskazującego wyłącznie inwestora jako stronę postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, argumentując, że ograniczenie to dotyczy wyłącznie postępowań wszczętych po dniu 11 lipca 2003 r., natomiast w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte już w maju 2003 r. z chwilą złożenia przez inwestora do Burmistrza [...] pisma z dnia 31 maja 2003 r. zawierającego oświadczenie o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania tego urządzenia. Pełnomocnik skarżącej wywodził, że w piśmie tym inwestor w sposób dostatecznie jasny wskazał, że domaga się od organu I instancji podjęcia takich działań, które pozwolą mu na użytkowanie tego zbiornika, stosując się do pouczenia zawartego w decyzji o wznowieniu robot budowlanych, nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stwierdził, że pismo J. G. z dnia 7 października 2003 r. stanowiło wyłącznie uzupełnienie i doprecyzowanie wcześniejszego wniosku z 31 maja 2003 r., a na taki sens tego pisma wskazuje fakt jego przesłania przez Urząd Miejski w G. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wraz z pismem z dnia 31 maja 2003 r. i dziennikiem budowy oraz złożenie przez inwestora w dniu 30 września 2003 r. do organu nadzoru budowlanego inwentaryzacji geodezyjnej. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, skoro postępowanie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r., to na mocy przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., nowelizującej ustawę Prawo budowlane, organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 59 ust. 7 tej ustawy i odmówił skarżącej przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko, wyjaśniając, że wprawdzie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została doręczona skarżącej, czym błędnie zasugerowano, że jest ona stroną postępowania i służy jej prawo odwołania, to jednak wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest zawiadomienie o zakończeniu budowy i złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 31 maja 2003 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, jednakże stosowny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożył dopiero w dniu 7 października 2003 r. i ta czynność stanowiła pierwszą czynność postępowania administracyjnego skutkującą wszczęciem postępowania. Ponadto organ wskazał, że wprowadzona od dnia 11 lipca 2003 r. nowela w istocie potwierdziła istniejący stan, iż inne osoby niż inwestor nie mają interesu prawnego ani obowiązku w sprawie pozwolenia na użytkowanie, które stanowi jedynie sprawdzenie wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Na wstępie należy wskazać, że zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie strony zgłoszone w postępowaniu administracyjnym wyznacza przedmiot postępowania. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem, wyrażanym dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie, żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87-PiŻ z 1987r., nr 36, str. 15, z dnia 17 września 1992 r., III S.A. 949/92–niepublik., oraz B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 1996 r., str. 325). Z tak określonym obowiązkiem koresponduje powinność organu, wynikająca z zawartej w art. 9 K.p.a. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92 (POP z 1993 r., nr 4, poz. 68) "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe". Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) ustawodawca przewidział w procesie budowlanym kolejne etapy postępowania na drodze do zakończenia budowy i możliwości użytkowania obiektu budowlanego. Z zasady przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymaga jedynie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co wynika z art. 54 ustawy Prawo budowlane. W przepisie tym ustawodawca zawarł jednak zastrzeżenie, że w sytuacjach szczególnych, wymienionych w przepisach art. 55 i 57 tej ustawy, istnieje wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć enumeratywnie wymienione dokumenty tj. dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań i sprawdzeń oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawcza. W świetle takiego zapisu ustawy nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaga złożenia przez inwestora stosownego wniosku, który wszczyna postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a ponadto przepis powyższy wskazuje w sposób wyczerpujący jaka dokumentacja musi być dołączona zarówno do zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jak i do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że z lektury akt wynika, iż do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wpłynął w dniu 18 czerwca 2003 r. wypełniony przez M. G. w dniu 31 maja 2003 r. druk zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego – zbiornika na ścieki w N. wraz z dołączonym dziennikiem budowy. Zawiadomienie to wpłynęło natomiast do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 7 lipca 2003 r., na co wskazują daty prezentat. W treści druku, powołującego przepisy art. 54 i art. 57 ustawy prawo budowlane, wskazano, że budowa została wykonana zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 11 grudnia 2002 r., nr [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że w decyzji, utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 6 lutego 2003 r., nr [...], nałożony został na inwestora – J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego bezspornym jest, że na inwestorze – J. G. ciążył obowiązek złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wraz z dołączoną dokumentacją określoną w art. 57 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, złożone przez właściciela nieruchomości – M. G. zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania zbiornika na ścieki nie można uznać za wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Nie mogło być również mowy o wątpliwościach organów w przedmiocie treści wniesionego przez właściciela nieruchomości pisma, zawartego na formularzu zgłoszenia wniosku o zawiadomieniu o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, wskazującego precyzyjnie podstawę prawną tego zawiadomienia. W wyniku rozpatrzenia zgłoszenia o zakończeniu budowy, przez organy nadzoru budowlanego wydane zostały postanowienia: Burmistrza [...] z dnia 10 lipca 2003 r., nr [...], a następnie w trybie odwoławczym [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr [...], które były przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, sygn. II SA/Wr 2133/03. Inwestor – J. G., stosownie do treści rozstrzygnięcia organu drugoinstancyjnego, wskazującego odmienność trybów oraz obowiązki, jakie należy wykonać w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przedłożył w dniu 30 września 2003 r. inwentaryzację geodezyjną zarejestrowaną w dniu 23 września 2003 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N., a w dniu w dniu 13 października 2003 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wymagany przepisami wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zawarty w piśmie z dnia z dnia 7 października 2003 r. wraz z oświadczeniem kierownika robót z tej samej daty. W świetle przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, dopiero ten wniosek inwestora wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które – jak wyżej stwierdzono – jest postępowaniem odmiennym od zawiadomienia o zakończeniu budowy i opartym o odrębne przepisy. W związku z tym, że od dnia 11 lipca 2003 r. na mocy powoływanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), zwanej dalej ustawą zmieniającą, nastąpiła zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane, polegająca między innymi na dodaniu ustępu 7 do przepisu art. 59, stanowiącego wprost, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, za zasadne należało uznać stanowisko organu odwoławczego, że skarżącej, jako właścicielce sąsiedniej nieruchomości, nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie, zgłoszony przez inwestora w październiku 2003 r., musiał zostać rozpatrzony przez właściwy organ w oparciu o przepisy obowiązujące w tej dacie. Odnotować również trzeba, że od dnia 7 lipca 2003 r. w związku ze zmianą przepisu art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wprowadzoną przez art. 1 pkt 63 ustawy zmieniającej, organem kompetentnym w sprawach dotyczących wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stał się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Wprawdzie w art. 7 ust. 1 ustawy nowelizujacej ustawodawca zawarł przepis międzyczasowy, stanowiący, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jednak ze względów wskazanych wyżej, nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zbiornika na ścieki zostało wszczęte przed dniem 7 lipca 2003 r., co rodziłoby dla skarżącej skutek w postaci posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu. Oceny takiej nie może zmienić wskazywany przez pełnomocnika skarżącej fakt przedłożenia przez M. G. dziennika budowy wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, skoro dziennik budowy został wymieniony w przepisie art. 57 ust. ustawy Prawo budowlane jako jeden z dokumentów, jakie należy przedłożyć wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Poza tym podkreślenia wymaga okoliczność, że w dacie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, organami właściwymi w sprawach określonych w art. 54 i 59 były, stosownie do art. art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast od dnia 11 lipca 2003 r., na mocy przepisu art. 1 pkt 63 oraz art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej, ich kompetencje, również w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, przeszły do organów nadzoru budowlanego. W związku z tym przez organy właściwe w sprawie było prowadzone postępowanie związane z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr [...], zastosował się do wynikającej z art. 9 K.p.a. zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie można uznać, by odrębny wniosek o pozwolenie na użytkowanie zbiornika na ścieki, złożony przez inwestora, stanowił doprecyzowanie wniosku o pozwolenie na budowę zawartego w złożonym przez właściciela nieruchomości zawiadomieniu o zakończeniu budowy. W tym miejscu stwierdzić jeszcze przyjdzie, że precyzyjne określenie w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kręgu uczestników postępowania o pozwolenie na użytkowanie, ograniczonego wyłącznie do inwestora, spowodowało, iż przymiot strony w tym postępowaniu został wyraźnie ukształtowany na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Z tego też względu wykluczona została konieczność stosowania przepisu art. 28 K.p.a., skoro z przepisu szczególnego zawartego w ustawie Prawo budowlane wynika jakie osoby mogą być stronami w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, a zatem podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych mógł stanowić przepis art. 134 K.p.a. Innymi słowy – z uwagi na treść uregulowania zawartego w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane po stronie organu odwoławczego brak było podstaw do badania w trybie art. 28 k.p.a. czy wnosząca odwołanie właścicielka sąsiedniej nieruchomości – R. S. ma w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie interes prawny, co uzasadniałoby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W tej sytuacji należało stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do konstatacji, iż organ odwoławczy działał w świetle wymienionych przepisów przepisu legalnie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.