II SA/Op 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 11 sierpnia 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 134, 141 § 1 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), dalej przywoływanej jako K.p.a. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 15 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie oceny legalności sposobu użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych w [...] nr [...], na działce nr a, której właścicielami są skarżący oraz A. K. W toku postępowania przed organem I instancji, w dniu 29 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków inwentarskich, magazynowych, technicznych i administracyjnych oraz elementów infrastruktury na obiekty fermy hodowli zwierząt futerkowych – norek o obsadzie 35 DJP. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że aktualnie postępowanie lokalizacyjne znajduje się na etapie rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odwołania od negatywnej dla skarżącego decyzji Burmistrza [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. i wobec "niewątpliwego związku funkcjonalnego między tym postępowaniem, a wyżej wymienionym" zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., uzasadniająca zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, podnosząc w uzasadnieniu, że w sprawie – po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji PINB w powiecie nyskim z dnia 13 października 2015 r. i poprzedzającego postanowienia z dnia 2 czerwca 2015 r. - nie doszło do wydania nowego postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), obligującego stronę do przedłożenia dokumentu w postaci decyzji lokalizacyjnej. Przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, wśród dokumentów, których przedłożenia wymaga przepis art. 71a, nie wymienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co czyni niedopuszczalnym zawieszenie toczącego się postępowania z powodu ubiegania się przez stronę o tego rodzaju decyzję. W ocenie organu, o możliwości zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przesądza związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności decyduje treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Gdy taki związek ma jedynie pośredni charakter, zagadnienie prawne rozstrzygane w innym postępowaniu nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W powyższym postanowieniu zawarto pouczenie o możliwości złożenia zażalenia do organu wyższej instancji. W dniu 31 sierpnia 2016 r. skarżący złożył zażalenie, zgodnie z powyższym pouczeniem. Opisanym na wstępie postanowieniem, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia, podnosząc w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie służy tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast logiczna wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że pod określeniem "w sprawie zawieszenia postępowania" kryje się też odmowa zawieszenia postępowania. Przywołał w tej mierze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14 oraz z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2372/14. Końcowo zaznaczył, że błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ I instancji nie może wprawdzie powodować dla strony żadnych negatywnych konsekwencji (art. 112 K.p.a.), ale nie może też dawać stronie uprawnień niezgodnych z zasadami postępowania, w tym też prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o niezaskarżalnym charakterze. W skardze pełnomocnik M. R. zarzucił naruszenie art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. na skutek błędnej wykładni i uznania, że na sporne postanowienie organu I instancji nie przysługiwało zażalenie oraz naruszenie art. 8 K.p.a. na skutek uznania przez organ odwoławczy, że pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji było wadliwe, podczas gdy było one zgodne z prawem. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że nowelizacja przepisu art. 101 § 3 K.p.a. spowodowała konsekwencje jedynie w zakresie wyłączenia możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, natomiast w dalszym ciągu na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć dopuszczalność zażalenia na takie postanowienie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania (...) służy stronie zażalenie". Użycie w art. 101 § 3 K.p.a. określenia "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...)" powoduje, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. Powołał się w tej mierze na poglądy literatury oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i postanowienie NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13. Przyjęcie odmiennej wykładni przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu doprowadziło do ograniczenia uprawnień procesowych skarżącego, co nie mogło być intencją ustawodawcy. Zdaniem autora skargi, wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, a zatem organ odwoławczy powinien przyjąć wykładnię bardziej liberalną, tym bardziej, że przepis art. 112 K.p.a. wyłącza możliwość przerzucenia na stronę negatywnych skutków wadliwego pouczenia organu. Wyciągnięte przez organ odwoławczy wnioski godziły w interes skarżącego przez zamknięcie mu drogi merytorycznego rozpoznania zażalenia. Doszło przy tym do naruszenia zasady zaufania do organów publicznych oraz zbędnego dysonansu i dualizmu w pojmowaniu jednoznacznego w swej treści przepisu prawa. Dodatkowo podniósł w uzasadnieniu skargi, że wadliwy był pogląd organu I instancji, że wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji nie ma wpływu na wynik sprawy toczącej się na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 K.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA). Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii dopuszczalności zaskarżenia postanowienia organu administracyjnego, który odmówił zawieszenia postępowania pomimo wniosku strony, która dopatrywała się istnienia opisanej wyżej zależności prowadzonego postępowania oraz postępowania w innej sprawie toczącego się przed innym organem. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast art. 101 § 3 K.p.a. stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Dla wyjaśnienia wyznaczonego w tym przepisie zakresu dopuszczalnego zaskarżenia postanowień związanych z szeroko pojętym zawieszaniem postępowań, w tym także odmów dokonania tego rodzaju czynności procesowych, kluczowe znaczenie ma nowelizacja tego przepisu dokonana w 2011 r. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. dokonano zmiany w treści art. 101 § 3 K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Wobec poprzedniego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. przyjmowano, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje, uznając, że postanowienie to mieściło się w sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137). Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r., zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wspomniana zmiana wywołała zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jeszcze po nowelizacji, w stanie prawnym obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wyrażano podgląd, zgodnie z którym zakres wprowadzonych przez ustawodawcę zmian w istocie nie miał wpływu na ograniczenie dopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowień w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania administracyjnego (np. orzeczenia przywołane w skardze). Stanowisko to nie jest jednak nadal aktualne, a w judykaturze ukształtowało się obecnie jednolite już stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn., akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; wszystkie dostępne w CBOSA). W związku z przytoczonymi zmianami uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, utraciła swoją aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2839/14 zam. w CBOSA). Obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie stricte o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Pominąć też nie można, że taka właśnie wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z intencją ustawodawcy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji; opubl. www.sejm.gov.pl) wprost wykluczono zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, zam. w CBOSA). Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów odmiennych, dopuszczających możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, wyrażanych w piśmiennictwie przywoływanym w skardze. Wbrew stanowisku skarżącego, wadliwe pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji, nie mogło spowodować skutku w postaci wykreowania nowego stanu prawnego w sytuacji, gdy ten wykreowany stan prawny jest sprzeczny z przepisami powszechnie i bezwzględnie obowiązującymi, do których należy omówiony wyżej przepis art. 101 § 3 K.p.a. Treść pouczenia nie może bowiem stworzyć dla strony nowego uprawnienia, którego przepisy proceduralne w ogóle nie przewidują (zob. M. Dyl [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 492 oraz przywołane w tym opracowaniu orzecznictwo). Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu rozpoznania zażalenia, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał prawidłowe podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.