II SA/Op 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. U. na czynności Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej w [...] w przedmiocie rozbiórki balkonu postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. G. U. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Wójta Gminy [...], skargę "na postanowienie" Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej (ZGKiW) w [...] z dnia 17 września 2019 r., nr [...]. Wskazał skarżący, że postanowienie dotyczy rozbiórki balkonu, bez zobowiązania do "posadowienia w jego miejsce nowego balkonu". Ponadto wyjaśnił, że na powyższe postanowienie składał skargę do Rady Gminy w dniu 7 października 2019 r., jednak Rada uznała skargę za bezzasadną. W tej sprawie złożył do Wojewody Opolskiego skargę na nierzetelne rozpatrzenie skargi przez Radę Gminy [...], lecz organ nadzoru - pismem z dnia 21 listopada 2019 r. - uznał zarzuty za nieuzasadnione. G. U. stwierdził, że zaskarżonemu postanowieniu ZGKiW w [...] zarzuca naruszenie następujących przepisów: art. 662 § 1 ustawy Kodeks cywilny; art. 6a ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów - w oparciu o uchwałę Sądu Najwyższego, sygn. akt III CZP 10/08 z dnia 7 marca 2008 r., rozstrzygającą definitywnie podział obowiązków przy remoncie balkonów; art. 61 ust. 1 i art. 62 pkt 1 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, ZGKiW w [...] dopuścił do degradacji balkonów, co w konsekwencji skutkowało decyzją Starosty [...] o ich rozbiórce. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o przywrócenie pełnej użyteczności mieszkania przez posadowienie nowego balkonu o lekkiej konstrukcji, "dostawnego do ściany, nawet ocieplonej". Do skargi zostały dołączone następujące dokumenty: - skarga S. i G. U. z dnia 7 października 2019 r., skierowana do Rady Gminy w [...] na podstawie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, a dotycząca działań ZGKiW w [...] w zakresie rozbiórki balkonów w budynku mieszkalnym w [...], przy ul. [...], - uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 października 2019 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność ZGKiW w [...] oraz pismo Przewodniczącego Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2019 r. informujące o uznaniu za bezzasadną skargi z dnia 7 października 2019 r., - skarga z dnia 16 listopada 2019 r. do Wojewody Opolskiego na nierzetelne rozpatrzenie skargi przez Radę Gminy w [...], - odpowiedź Wojewody Opolskiego z dnia 21 listopada 2019 r. o uznaniu zarzutów dotyczących uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 października 2019 r. za nieuzasadnione, - pismo wyjaśniające Kierownika ZGKiW w [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie warunków dokonania remontu lub rozbiórki balkonów, - pismo ZGKiW w [...] z dnia 17 września 2019 r., znak [...], skierowane do S. i G. U., informujące o konieczności uprzątnięcia w terminie do 30 września 2019 r. przedmiotów znajdujących się na balkonie oraz rozebrania wykonanego samodzielnie zadaszenia balkonu; pismo zostało wystosowane z uwagi na uzyskanie przez Gminę [...] decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbiórką 4 balkonów w budynku, w którym zamieszkuje skarżący. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] - Zakład Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej w [...] wyjaśniła, że wbrew twierdzeniem skarżącego, ZGKiW w [...] nie wydał w dniu 17 września 2019 r. postanowienia. Natomiast pismem z tego dnia poinformował skarżącego o podjętych działaniach w sprawie rozbiórki balkonów. Na działania te skarżący złożył skargę do Rady Gminy, która uchwałą z dnia 28 października 2019 r., Nr [...], uznała skargę za bezzasadną. Z kolei Wojewoda Opolski uznał za bezzasadną skargę G. U. na uchwałę Rady Gminy [...]. Jednocześnie Wójt Gminy wyjaśnił, że mieszkanie zajmowane przez skarżącego należy do zasobów komunalnych gminy, a balkony nie są niezbędnym elementem budynku, zaś ich remont wymagał poniesienia znacznych nakładów finansowych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wyjaśnienia, czy przedmiotowa skarga dotyczy pisma ZGKiW w [...] z dnia 17 września 2019 r., czy też innego aktu lub czynności organu, a jeśli tak, to do wskazania daty oraz numeru zaskarżonego aktu lub czynności i określenia, na czym polega skarżone działanie organu, skarżący w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r. sprecyzował, że "skarga dotyczy czynności Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej, jaką była rozbiórka balkonu", która to rozbiórka - w jego odczuciu - nie jest zgodna z prawem. Ponadto podniósł, że nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 3 września 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbiórką 4 balkonów w budynku zamieszkiwanym przez skarżącego, choć z uwagi na posiadanie interesu prawnego powinien być stroną tego postępowania. Podkreślił skarżący, że jego skarga "absolutnie nie dotyczy samej informacji o konieczności uprzątnięcia przedmiotów znajdujących się na balkonach, jak i rozebrania nadbudowanego zadaszenia", co uważa za naturalne przed rozbiórką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Natomiast rozpoznanie skargi w takim przypadku skutkowałoby nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 K.p.a.). Na wezwanie Sądu, G. U. nie wskazał, aby jego skarga obejmowała decyzję, postanowienie, akt, czynność lub bezczynność, o których mowa w cyt. wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz sprecyzował, że złożona skarga dotyczy czynności Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej, jaką była rozbiórka balkonu. Dlatego Sąd uznał, że przedmiotowa skarga, w której w istocie zawarto tylko zarzuty dotyczące nienależytego wykonywania zadań przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Wodociągowej, została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym przybliżyć należy uregulowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 r., z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", dotyczące skarg wnoszonych przez obywateli, tzw. skarg społecznych na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji albo ich pracowników. Skargę taką, jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostki lub interesie publicznym, regulują przepisy działu VIII "Skargi i wnioski" K.p.a. I tak, zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wedle zaś art. 228 K.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, a właściwe do rozpatrywania skarg organy wylicza przepis art. 229 K.p.a. Po myśli tej regulacji, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy (pkt 3). Oceniając powyższe uregulowania procedury sądowoadministracyjnej i procedury administracyjnej, podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przepisach art. 3 i art. 4 P.p.s.a. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych objętych przepisami działu VIII K.p.a. W postępowaniu objętym regulacją działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem omawianych skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 P.p.s.a. (przytoczony wyżej). Dlatego, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skoro do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Wodociągów w [...] (będącego jednostką organizacyjną gminy) - w przedmiocie wykonywania działalności należącej do zadań własnych gminy - właściwa jest Rada Gminy [...] i jest to postępowanie jednoinstancyjne, to nie służy na nie dalsza skarga do tut. Sądu. Ten pogląd jest zbieżny z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, gdzie zgodnie podnosi się, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06, LEX nr 362475; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 134/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższymi ustaleniami Sąd uznał, że skarga G. U., w której zakwestionowano prawidłowość działań kierownika jednostki organizacyjnej gminy i wskazano na nienależyte wykonywanie zadań przez tę jednostkę, jest skargą złożoną na czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Dodać jeszcze należy, że kwestionowana przez skarżącego czynność rozbiórki balkonu nie ma charakteru czynności przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i również z tego powodu nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Akty i czynności, o jakich mowa w tym przepisie muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Tymczasem ZGKiW w [...] nie wydawał w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonywał czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Także skierowane przez ZGKiW w [...] do skarżącego pismo z dnia 17 września 2019 r. było wynikiem przygotowywania się do czynności faktycznej rozbiórki balkonów, nie odnosiło się i nie realizowało bezpośrednio uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że niniejsza skarga nie podlega kontroli sądowej, która dotyczy wyłącznie spraw powstałych na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, charakteryzujących się przede wszystkim nadrzędnością organów administracji. Działania ZGKiW w [...] nie stanowiły żadnej z władczych form rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony, zaś kwestie związane z ustaleniem, czy balkony w mieszkaniach komunalnych gmina powinna utrzymywać na koszt własny, czy też na koszt najemców, wkraczają w sferę stosunków cywilnoprawnych, tu - stosunku najmu pomiędzy skarżącym a gminą, jako wynajmującym. Ewentualne spory wynikłe na tle wykonywania umowy najmu rozstrzygają natomiast sądy powszechne. W podsumowaniu stwierdzić trzeba, że w sytuacji, gdy G. U. uczynił przedmiotem skargi działalność jednostki organizacyjnej gminy, z której to działalności jest niezadowolony, to skargę taką należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.