II SA/Op 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi T. B., H. B., P. B., R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących T. i H. małż. B., P. B. i R. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. i H. (małż.) B. oraz R. B. i P. B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania instalacji elektrycznej na ścianie budynku położonego w K. przy ul. [...]. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 11 października 2005 r. T. i H. (małż.) B., R. B. i P. B. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o naruszającym ich prawa oraz przepisy Prawa budowlanego zachowaniu inwestora budynku usługowo – hotelowego położonego w K. przy ul. [...]. W szczególności podnieśli, że "na ścianie granicznej inwestor wykonał instalacje elektryczną (trzy punkty) celem zasilania reklam i tym podobnych urządzeń". Stwierdzili, że na wykonanie tej części instalacji elektrycznej nie wyrazili zgody, a jej usytuowanie uniemożliwi dobudowanie w granicy planowanego przez nich budynku. Zawiadomieniem z dnia 13 października 2005 r. organ I instancji działając na podstawie art. 64 § 1 KPA wszczął postępowanie z urzędu określając jego przedmiot jako postępowanie w sprawie wykonanie instalacji elektrycznej na ścianie zewnętrznej budynku hotelu usytuowanego w granicy działki przy ul. [...] w K. Organ ustalił na podstawie załączonych do akt fotokopii pozwolenia na budowę, fragmentów projektu budowlanego wraz z mapą i opisem technicznym, że inwestorami są B. i J. (małż.) K. na podstawie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji nr [...] z dnia 17 grudnia 2004 r. W toku oględzin inwestycji w dniu 20 października 2005 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. ustalili, iż na ścianie północnej budynku usługowo – hotelowego od strony działki stanowiącej współwłasność T., H., P. i R. B. wykonano w dociepleniu ściany styropianem grubości 10 cm czujniki temperatury zewnętrznej i zmierzchu. Ponadto w narożniku ściany wypuszczono przewód elektryczny długości ok. 50 cm do którego podłączona będzie kamera monitorująca. Nie stwierdzając innych instalacji ani urządzeń na poddanej oględzinom ścianie, inspektorzy odnotowali w protokole oględzin, że zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją czujnik temperatury zewnętrznej ma za zadanie regulację pracy kotła centralnego ogrzewania, przez to regulację temperatury wewnątrz budynku. Czynności oględzin udokumentowano wykonaniem zdjęć spornej ściany. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 KPA umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Powołując się na przeprowadzone oględziny stwierdzono, że w toku wykonywania prac wykończeniowych umiejscowiono fragment instalacji elektrycznej na północnej ścianie zewnętrznej usytuowanej w granicy działki. Ściana ta została ocieplona warstwą styropianu grubości 10 cm. Dalej stwierdzono, że zgodnie z projektem budowlanym w ścianie tej umieszczono czujnik temperatury zewnętrznej oraz czujnik zmierzchu. Czujniki te umieszczono w puszkach elektrycznych, które nie wystają poza lico ocieplenia. Poza przewodem elektrycznym w narożniku ściany przygotowanym do podłączenia kamery monitorującej organ nie stwierdził innych instalacji elektrycznych niezgodnych z projektem a w konsekwencji uznał prowadzenie postępowania jako bezprzedmiotowe, dlatego umorzył je. W odwołaniu od tej decyzji T. i H. (małż.) B. oraz R. B. i P. B. wnieśli o jej uchylenie zarzucając, że wykonana instalacja elektryczna wykonana została bez ich zgody, że graniczna ściana nie powinna posiadać żadnych urządzeń uniemożliwiających dobudowanie budynku na ich działce. Wreszcie stwierdzili, że zarówno ocieplenie jak i czujniki zamontowane w puszkach elektrycznych wystają poza granice "naruszając ich działkę". Domagali się orzeczenia nakazu zmiany tej części instalacji elektrycznej i "przeniesienia jej na inną ścianę". W decyzji nr [...] z dnia [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził po przypomnieniu stanu faktycznego sprawy, że przedmiotem postępowania było sprawdzenie, czy wykonanie instalacji elektrycznej na ścianie granicznej przez inwestorów budynku hotelowego stanowi naruszenie Prawa budowlanego. Stwierdzono, że oględziny potwierdziły wykonanie na zewnętrznej ścianie północnej docieplenia styropianem o grubości 10 cm i czujników temperatury zewnętrznej oraz zmierzchu. Odnosząc te ustalenia do projektu budowlanego organ odwoławczy podniósł, że czujnik temperatury zewnętrznej ATF 2 był zaprojektowany na ścianie zachodniej, jednak nie jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Powołując się na treść 36a ust. 5 Prawa budowlanego organ zwrócił uwagę, że nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. Uzasadnienie decyzji zwraca uwagę, że dobudowa budynku do ściany granicznej jest możliwa, a ewentualna zgoda właściciela sąsiadującej nieruchomości na budowę w granicy jest przedmiotem postępowania przed władzą architektoniczno – budowlaną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego "stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W skardze sądowoadminstracyjnej skarżący T. i H. (małż.) B., R. B. i P. B. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i nakazanie aby "inwestor przeniósł urządzenia z granicznej ściany na ścianę zachodnią" oraz "stwierdzenie, że ściana graniczna została wybudowana poza granicą naruszając ich posesję". W uzasadnieniu podnieśli, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie jest zgodne z ustaleniami faktycznymi, gdyż czujnik oświetlenia nie występuje na planie, a czujnik temperatury zewnętrznej winien być umieszczony na ścianie zachodniej. Zarzucili, że projekt budowlany nie przewidywał żadnych urządzeń na ścianie północnej, dlatego wyrazili zgodę na budowę w granicy działek. Ta ostatnia została jednak przekroczona gdyż "inwestorzy wybudowali budynek niezgodnie z planem, przekroczyli wymiary długości 20 cm, ścianę północną wybudowali na ich terenie – murze który jest w granicy". Ponadto "zlikwidowali uskok ściany granicznej przekraczając jednocześnie granicę". Wreszcie podnieśli, że przy istnieniu urządzeń na ścianie północnej "niemożliwa jest dobudowa" przez nich budynku, zwłaszcza, że "obowiązuje ich zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania zabudowa zwarta na ul. [...]". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonej decyzji. Końcowo podkreślono, że przedmiotem sprawy było tylko zarzucone naruszenie Prawa budowlanego przy wykonywaniu instalacji elektrycznej na ścianie granicznej. Kwestia granic i ich przekroczenia nie była zatem przedmiotem niniejszego postępowania i może być prowadzona, ale tylko odrębnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem nakazuje uchylenie aktu organu odwoławczego. Trzeba przy tym podkreślić, że przepis art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wyczerpujący określa rodzaj rozstrzygnięć sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na decyzję administracyjną. Dlatego oczekiwania skarżących, że sąd nakaże "przeniesienie urządzeń na ścianę zachodnią" i "stwierdzi, że wybudowana ściana narusza ich posesję" nie ma oparcia w ustawie procesowej. Nawiązując do opisanego wyżej przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadminstracyjnego trzeba w pierwszym rzędzie przywołać oświadczenia skarżących składane tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, poczynając od pisma będącego podstawą wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w dniu 13 października 2005 r. W "zawiadomieniu" datowanym na dzień 11 października 2005 r. skarżący "prosząc o przeprowadzenie kontroli budowy" informują o naruszeniu przez inwestora prawa budowlanego przez "wykonanie na ścianie granicznej instalacji elektrycznej". Stąd też w protokole oględzin z dnia 20 października 2005 r. opisano wykonanie instalacji elektrycznej na ścianie północnej budynku, zaś obecny przy tej czynności H. B. odmawiając podpisu protokołu argumentował odmowę brakiem "protokolarnego nakazu usunięcia puszek z czujnikami". W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skarżący rozszerzyli zarzuty stawiane inwestorowi. Poza zamontowaniem czujników na granicznej ścianie północnej uniemożliwiającej "późniejszą zabudowę ich działki", podnieśli, że ocieplenie ściany północnej warstwą 10 cm styropianu narusza ich prawa. W szczególności, że przekroczono granice zabudowy, a ocieplenie i instalacja elektryczna "wystają razem z ociepleniem, naruszając naszą działkę". Wreszcie wypada odnotować, że w skardze sądowoadminstracyjnej skarżący sprecyzowali zarzut przekroczenia granicy stwierdzając, że "inwestorzy wybudowali budynek niezgodnie z planem, przekroczyli wymiary długości 20 cm, ścianę północną wybudowali na naszym terenie". Organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w decyzji z dnia [...] w opisie stanu faktycznego sprawy odnotował zarzut skarżących, co do przekroczenia ociepleniem granicy, lecz ani nie prowadził w tym przedmiocie czynności postępowania dowodowego, ani nie odniósł się do niego w decyzji. Za takowe nie może być bowiem przyjęte sformułowanie końcowej części uzasadnienia, że "dobudowa budynku do ściany granicznej jest możliwa". Co do zasady w związku z takimi oświadczeniami T. i H. (małż.) B., R. B. i P. B. trzeba zważyć, że strona zgłaszająca zarzut rozszerzający przedmiot sprawy administracyjnej na etapie postępowania sądowego nie może oczekiwać udzielenia jej ochrony. Tak jednak nie jest w tej sprawie. O ile na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący zarzucili jedynie wadliwość wykonania instalacji elektrycznych, o tyle już w postępowaniu odwoławczym zgłosili istotną dla sprawy okoliczność, przekroczenia linii zabudowy, w szczególności budowę na ich działce. Wymagało to oczywiście procesowej weryfikacji w ramach zasady dwuinstancyjności (art. 15 KPA). Zasady tej nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, dwóch organów różnych stopni. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy prowadzi sprawę na nowo, bada zarzuty i argumenty strony merytorycznie, nawet jeśli zostały podniesione w toku postępowania odwoławczego a zatem do daty wydania decyzji przez organ II instancji. Nie może ono sprowadzać się jedynie do kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92 ONSA 1992/3 – 4/95, wyrok NSA z dnia 2 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35). Opierając się na przedstawionych sądowi aktach administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że w tej mierze organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, czym naruszył dalsze przepisy, a to art. 7 i art. 77 § 1 KPA. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem jedynie nieuwierzytelnione dwie strony projektu – wydruki tzw. faxu (str. 3 i 4 akt II instancji) z adnotacji na których wnioskować należy, że organ na ich podstawie oceniał tylko czujniki elektryczne. Materiałem dowodowym sprawy ocenianym przez organ odwoławczy, jest także postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, lecz nie było ono przedmiotem analizy w aspekcie granic działki. Zresztą dokumenty poprzedzające zawiadomienie strony (k – 5) znajdujące się w aktach I instancji, a oznaczone liczbami od 1 do 4 nie są również uwierzytelnione. Nie odwołuje się do nich uzasadnienie organu I instancji, zatem nie wiadomo czy zgromadził je organ, czy też złożyli skarżący wraz z zawiadomieniem z dnia 11 października 2005 r. W tym miejscu godzi się również podkreślić, że niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej mierze nie mogą stanowić dowodu na to co jest ich treścią. Oczywiście o ile dokumenty te mają znaczenie dowodowe i dotyczą istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (por. też wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r. III SA 7375/98 opubl. Lex 40052). Organ, który załącza do akt odpisy dokumentów innego postępowania winien je uwierzytelnić. Zwłaszcza w postępowaniach, które jak niniejsze, związane jest z zasadniczo rozbieżnymi stanowiskami stron. Załączenie do akt dokumentów, znanych organowi urzędowo innych spraw, wymaga z kolei umożliwienia stronom postępowania zapoznania się z ich treścią. Temu służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) związanej z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 KPA. Rozwinięciem tej pierwszej są przepisy art. 77 i art. 80 KPA, a tej drugiej art. 81 KPA. W myśl art. 77 § 1 KPA organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 KPA organ ten na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy tym stosownie do art. 81 KPA okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 KPA (te ostatnie w sprawie – co pozostaje bezsporne – nie wystąpiły). Ponadto należy wskazać na uchybienie regule wynikającej z art. 107 § 3 KPA, która wymaga aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej. W toku rozpoznawania sprawy organ odwoławczy – mimo wyraźnie rozszerzonego zarzutu strony – poprzestał na fotokopiach dokumentów odnoszących się do fragmentu instalacji elektrycznej związanej z czujnikami, nie odnosząc się w uzasadnieniu do żadnych innych okoliczności. Dość powiedzieć, że w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odnosi się wogóle do czujnika zmierzchu, mimo że referując stan sprawy i okoliczności faktyczne ustalone prze z organ I instancji taki czujnik także wymienia. Oczywiście narusza to reguły postępowania wynikające z art. 107 § 3 KPA, będąc następstwem uchybienia wymienionym wcześniej zasadom postępowania z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 81 KPA, i to nawet co do przedmiotu sprawy jaki zawężająco przyjął ten organ. Zachowanie wymagań wynikających z tych przepisów, niezależnie od treści żądania strony, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, w tym organu odwoławczego. Naruszenie tych obowiązków stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymyka się spod kontroli sądwoadministracyjnej. Dość powiedzieć, że organ odwoławczy stwierdził końcowo, iż "wobec braku podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego prawidłowo organ nadzoru budowlanego umorzył postępowania w tej sprawie". Taka konstatacja oczywiście niczego nie wyjaśnia. Nie wiadomo bowiem jakie przepisy Prawa budowlanego "nie muszą" być zastosowane. Zwłaszcza, że we wcześniejszym fragmencie organ tylko zacytował ogólnie przepis art. 36a i powołał się na art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Bez poczynienia jednak właściwych ustaleń faktycznych co treści projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, daty wykonania kwestionowanych prac budowlanych, zapisów dziennika budowy trudno ocenić które brzmienie przepisu art. 36a Prawa budowlanego ma w sprawie zastosowanie. Organ musi pamiętać bowiem, że zapis ust. 5 tego artykułu uległ zmianie z mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2005 nr 163, poz. 1364) – por. art. 1 pkt 12 w związku z art. 7 tej ustawy. Zmiany wprowadzone tą ustawą objęły także obowiązki projektanta (art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego). Z tych przyczyn niemożliwym jest odniesienie się Sądu do zarzutów podnoszonych przez skarżących, skoro nie odniósł się do nich właściwie organ odwoławczy i co nie znalazło również odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 KPA. Także pozostałe uchybienia proceduralne organu odwoławczego są tego rodzaju, że oczywiście miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stanowią zatem naruszenie prawa procesowego, które z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera"c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest podstawą uchylenia decyzji tego organu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200, a w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.