II SA/Op 500/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz –spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Strzeleczki na czynność Zarządu Województwa Opolskiego, z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr DOW.052.3.4.2018MŁ w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Gminy Strzeleczki kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Strzeleczki (dalej też: strona, Gmina) jest czynność Zarządu Województwa Opolskiego (dalej też: organ) z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr DOW.052.3.4.2018.MŁ stanowiąca informację o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W dniu 28 marca 2018 roku do Marszałka Województwa Opolskiego Gmina Strzeleczki złożyła wniosek o przyznanie pomocy na realizację operacji pn. "Przebudowa Rynku w Strzeleczkach - etap III," wnioskując kwotę pomocy w wysokości 500.000,00 zł. W dacie złożenia wniosku zasady przyznania pomocy regulowały następujące przepisy. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego", w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2017, poz. 1737 z późn. zm), dalej też: "rozporządzenie" pomoc przysługuje według kolejności ustalonej przy zastosowaniu kryteriów wyboru operacji. Ponadto operacja musi spełniać warunki określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz w ustawie z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz.U. 2018 poz. 627, dalej też "ustawa"). W świetle regulacji § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia o kolejności przysługiwania pomocy, a tym samym o wyborze operacji decyduje suma uzyskanych punktów przyznawanych na podstawie kryteriów wyboru oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu określonych dla poszczególnych województw. W ramach operacji Gmina zaplanowała przebudowę Rynku oraz ul. Wodnej w miejscowości Strzeleczki. Koszty inwestycyjne wykazane we wniosku o przyznanie pomocy dotyczyły wykonania m.inn. nowych nawierzchni jezdni, chodników, kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia. W wyniku weryfikacji organ stwierdził, że wniosek zawiera braki i na podstawie § 18 rozporządzenia wymaga złożenia wyjaśnień. W dniu 4 lipca 2018r. wezwano Gminę do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień. Strona została również poinformowana, że koszty inwestycyjne dotyczące wykonywania nowych nawierzchni jezdni mogą zostać zakwalifikowane w ramach odrębnego typu operacji: "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" objętych wsparciem PROW i nie podlegają refundacji w ramach operacji typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej". Stanowisko Samorządu Województwa zostało potwierdzone w interpretacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 kwietnia 2018 r., która została przesłana stronie wraz z pismem dotyczącym braków i złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi złożonej w dniu 20 lipca 2018r. Gmina poinformowała, że planowane do przebudowy ulice są obszarem przestrzeni publicznej tj. obszarem o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia oraz sprzyjającym nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne. Dla mieszkańców Strzeleczek ul. Wodna jest miejscem spacerów do terenów stanowiących miejsce odpoczynku. Jest drogą ślepą, na której praktycznie nie ma ruchu samochodowego, za wyjątkiem dojazdu do paru posesji oraz stanowi dojście do mostów na rzece Białka oraz kompleksu łąk. Remont tych dróg jest technicznie powiązany z remontem Rynku, poprzez poprowadzenie pod drogami sieci kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z Rynku. Ponadto Gmina wyjaśniła, że nie miała możliwości uzyskania dofinansowania na przebudowę ul. Wodnej w ramach typu operacji "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" ponieważ operacja nie uzyskała minimum punktowego umożliwiającego ubieganie się o dofinansowanie. "Kształtowanie przestrzeni publicznej" to typ operacji przewidziany w PROW na lata 2014-2020 w ramach, którego pomoc na realizację operacji jest przyznawana w formie refundacji części kosztów kwalifikowalnych, do których zalicza się koszty budowy lub przebudowy obiektów budowlanych. Jak wynika z zapisów programu w wielu miejscowościach wiejskich rozwój przestrzenny nie następuje w oparciu o spójną koncepcję rozwoju przestrzennego, przez co miejscowości przestają być atrakcyjne dla mieszkańców, turystów i inwestorów. Inwestycje dotyczące kształtowania przestrzeni mają podnieść atrakcyjność obszarów wiejskich i promować rozwój przestrzenny w oparciu o zasady kształtowania polityki przestrzennej. Wnioskowanej operacji zostały przyznane punkty na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1-8 i ust. 2 pkt 8 lit. a-c rozporządzenia. Łącznie operacja uzyskała 19 punktów i tym samym zajęła 7 miejsce na tzw. liście operacji informującej o kolejności przysługiwania pomocy zatwierdzonej przez Zarząd Województwa Opolskiego w dniu 30 kwietnia 2018r. Działając w oparciu o zapisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (tj. Dz.U z 2018r. poz. 627) Zarząd Województwa Opolskiego pismem z dnia 27 sierpnia 2018r. przekazał Gminie informację o odmowie przyznania pomocy, podając równocześnie jej przyczyny.Organ zauważył, że inwestycje polegające na samej przebudowie czy wykonaniu nowych nawierzchni jezdni, chodników, kanalizacji deszczowej ukierunkowane są bardziej na likwidację utrudnień komunikacyjnych hamujących rozwój lokalnej przedsiębiorczości. W tym celu w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 został wyodrębniony w ramach poddziałania "Inwestycje związane z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycje w energię odnawialną w oszczędzanie energii" odrębny typ operacji tj. "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach, którego zainteresowani mogą ubiegać się, o refundację kosztów kwalifikowanych dotyczących wyłącznie budowy, przebudowy lub zmiany nawierzchni drogi. Natomiast rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2017 r.zostało zaprojektowane do wsparcia kształtowania przestrzeni publicznych innych niż drogi lokalne. Potwierdza to fakt, że żadne kryterium wyboru operacji nie odnosi się do specyfiki operacji polegających na modernizacji dróg. Dlatego nieuzyskanie przez stronę minimalnej liczby punktów umożliwiającej ubieganie się o dofinasowanie operacji dotyczącej przebudowy drogi przy ul. Wodnej w ramach typu operacji "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" nie stanowi przesłanki do ubiegania się o refundację kosztów przebudowy ul. Wodnej i Rynku w ramach typu operacji "Kształtowanie przestrzeni publicznej". Z tych przyczyn operacja nie realizuje zakresu wsparcia określonego w § 2 pkt 2 rozporządzenia . W skardze Gmina Strzeleczki wniosła o uchylenie czynności organu i zasądzenie kosztów. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego PROW na lata 2014-2020 polegające na przyjęciu, iż Gmina Strzeleczki w stanie faktycznym sprawy złożyła wniosek o wsparcie dróg lokalnych, podczas gdy analiza wniosku i poprzedzających wniosek wcześniejszych aplikacji skarżącej wskazują jednoznacznie, iż wniosek dotyczy "Kształtowania przestrzeni publicznej" a nie remontu - modernizacji dróg lokalnych. Gmina Strzeleczki zarzuciła też sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, iż wniosek zmierza do modernizacji dróg lokalnych, podczas gdy z materiału sprawy wniosku takiego nie sposób wyprowadzić, albowiem wniosek dotyczy stricte kształtowania przestrzeni publicznej i jest kolejnym etapem konsekwentnych działań aplikacyjnych Gminy Strzeleczki. W uzasadnieniu podniosła, że organ w piśmie informującym o odmowie przyznania pomocy nie odniósł się do argumentów strony świadczących o tym, że przebudowane ulice są obszarem przestrzeni publicznej, a tym samym mogą być dofinansowane z operacji "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz odmawiając przyznania pomocy nie odniósł się do informacji, że Gmina Strzeleczki pozyskała uprzednio dofinansowanie w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach działania Leader w zakresie "Zachowanie dziedzictwa lokalnego" na II etap przebudowy Rynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że projekt przewiduje zmianę nawierzchni drogi z asfaltu na kostkę granitową, w celu ujednolicenia nawierzchni w obrębie Rynku. Remont ul. Wodnej jest również technicznie powiązany z remontem Rynku, poprzez poprowadzenie pod drogami sieci kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z Rynku. Zdaniem organu celem operacji nie jest stworzenie miejsca o szczególnym znaczeniu dla zaspakajania potrzeb mieszkańców tylko poprawa stanu technicznego nawierzchni jezdni i chodników, a przez to komunikacji. W ramach weryfikacji wniosku Gminie nie odmówiono przyznania pomocy i miała możliwość wykazania, że przedmiotowe ulice pełnią inną funkcję niż tylko komunikacyjną, gdyż w myśl art. 27 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (tj. Dz.U z 2018r. poz. 627 ze zm.) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ramach uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy Gmina nie przedstawiła dowodów na to, że drogi objęte operacją pełnią nie tylko funkcje stricte komunikacyjną ale również stanowią przestrzeń publiczną przeznaczoną do innych funkcji. Wskazuje na to brak szczególnej organizacji ruchu na tych drogach, która pozwoliłaby na nadanie tym odcinkom dodatkowych funkcji. Gmina zaznaczyła, że Rynek i ulica Wodna są miejscem do spaceru i odpoczynku dla mieszkańców Strzeleczek. Tym niemniej żadne dokumenty nie potwierdzają takiego stanu rzeczy. Dla inwestycji polegających na samej przebudowie czy wykonaniu nowych nawierzchni jezdni i chodników został wyodrębniony odrębny typ operacji "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a." postanowiono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) pkt 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2018r., poz. 627). Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1,3 lit. b, pkt 4,5,6 lit. d, pkt 7,13 i 14 podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania, a w takim wypadku, podmiotowi ubiegającemu przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Ponadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oznacza, że Sąd stwierdzając naruszenie bądź to prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla zaskarżoną czynność (tu: informację o ocenie projektu) i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020(Dz.U.2017r., poz. 1737 ze zm.) dalej nadal "rozporządzenie", wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2018 poz.627 dalej nadal: "ustawa"), rozporządzenie określa szczegółowe warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań. W myśl § 2 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie: 1) budowy, przebudowy lub wyposażenia obiektów budowlanych pełniących funkcje kulturalne, w tym świetlic i domów kultury 2) kształtowania przestrzeni publicznej 3) odnawiania lub poprawy stanu zabytkowych obiektów budowlanych, służących zachowaniu dziedzictwa kulturowego, lub zakupu obiektów budowlanych charakterystycznych dla tradycji budownictwa w danym regionie z przeznaczeniem na cele publiczne. Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy program jest realizowany na terytorium RP i obejmuje następujące działania i poddziałania: (...),w tym : pkt) 7 podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich: a) wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii, b) wsparcie badań i inwestycji związanych z utrzymaniem, odbudową i poprawą stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego wsi, krajobrazu wiejskiego i miejsc o wysokiej wartości przyrodniczej, w tym dotyczące powiązanych aspektów społeczno-gospodarczych oraz środków w zakresie świadomości środowiskowej, c) wsparcie inwestycji w tworzenie, ulepszanie i rozwijanie podstawowych usług lokalnych dla ludności wiejskiej, w tym rekreacji, kultury, i powiązanej infrastruktury; Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia o kolejności przysługiwania pomocy na operacje typu " Kształtowanie przestrzeni publicznej" decyduje suma uzyskanych punktów przyznanych na podstawie następujących kryteriów wyboru operacji: 1) operacja jest uzupełnieniem zrealizowanej albo będącej w trakcie realizacji na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy inwestycji finansowanej z udziałem środków publicznych: a) operacja jest uzupełnieniem co najmniej trzech takich inwestycji w tej samej miejscowości - 3 punkty, b) operacja jest uzupełnieniem dwóch takich inwestycji w tej samej miejscowości - 2 punkty, c) operacja jest uzupełnieniem jednej takiej inwestycji w tej samej miejscowości - 1 punkt; 2) operacja będzie realizowana w powiecie, w którym na 1000 zamieszkałych osób według najnowszych na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy wynikowych informacji statystycznych ogłaszanych, udostępnianych lub rozpowszechnianych zgodnie z przepisami o statystyce publicznej przypada: a) co najmniej 100 noclegów udzielonych turystom - 3 punkty, b) mniej niż 100 i co najmniej 50 noclegów udzielonych turystom - 2 punkty, c) mniej niż 50 i co najmniej 10 noclegów udzielonych turystom - 1 punkt; 3) operacja uwzględnia zastosowanie rozwiązań, które są innowacyjne co najmniej w skali województwa, w tym rozwiązań architektonicznych, technicznych lub technologicznych - 3 punkty; 4) operacja uwzględnia wyposażenie obiektu budowlanego będącego przedmiotem operacji w mikroinstalację, która będzie zapewniała pokrycie co najmniej w 50% zapotrzebowania tego obiektu na energię elektryczną lub cieplną, albo obiekt budowlany będący przedmiotem operacji jest wyposażony w mikroinstalację, która zapewnia pokrycie co najmniej w 50% zapotrzebowania tego obiektu na energię elektryczną lub cieplną - 3 punkty; 5) opracowanie koncepcji architektonicznej lub architektoniczno-urbanistycznej, lub urbanistycznej dotyczącej przedmiotu operacji zostało wyłonione w wyniku konkursu ogłoszonego przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy - 3 punkty; 6) układ urbanistyczny lub ruralistyczny, którego dotyczy operacja, na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy jest wpisany do rejestru zabytków lub wojewódzkiej ewidencji zabytków - 2 punkty; 7) operacja będzie realizowana w gminie, w której gęstość zaludnienia ustalona według najnowszych na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy wynikowych informacji statystycznych ogłaszanych, udostępnianych lub rozpowszechnianych zgodnie z przepisami o statystyce publicznej wynosi: a) co najmniej 60 osób/km2 - 2 punkty, b) co najmniej 25 osób/km2 i mniej niż 60 osób/km2 - 1 punkt; 8) operacja będzie realizowana w gminie, w której na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy występuje co najmniej jedna z form ochrony przyrody określona w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - 1 punkt. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w przypadku, gdy operacja jest realizowana na obszarze gminy województwa opolskiego, oprócz kryteriów określonych w ust. 1 stosuje się również następujące kryteria wyboru operacji: a) operacja dotyczy historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków lub objętego ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo otoczenia zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub wojewódzkiej ewidencji zabytków, lub gminnej ewidencji zabytków - 4 punkty, b) operacja dotyczy rewitalizacji terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub obszaru zdegradowanego wyznaczonego na podstawie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023, 1529 i 1566) - 4 punkty, c) operacja będzie realizowana na obszarze, dla którego na dzień ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - 4 punkty; We wniosku z dnia 28 marca 2018 r. Gmina zaznaczyła, że operacja jest uzupełnieniem zrealizowanych albo będącej w trakcie realizacji co najmniej trzech takich inwestycji w tej samej miejscowości. Były to inwestycje w postaci: - przebudowy placu na Rynku w Strzeleczkach przed Gminnym Ośrodkiem Kultury w 2010 r. - renowacji figury św. Jana Nepomucena na Rynku w Strzeleczkach w ramach programu PROW 2007-2013 operacja w ramach Programu Osi 4 "Leader", działania 413 w roku 2012, - przebudowy Rynku w Strzeleczkach, etap I operacja w ramach Programi Osi 4 "Leader", działania 413, rok 2012, - przebudowy Rynku w Strzeleczkach, etap II operacja w ramach działania "Wsparcia dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy Leader" objętego programem "Zachowanie dziedzictwa lokalnego", umowa z dnia 21 grudnia 2017 r. Stosowne umowy o przyznanie pomocy zawarte przez Gminę z Samorządem Województwa Opolskiego, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Opolskiego załączono do wniosku. Projektowany III etap przebudowy Rynku w Strzeleczkach i ulicy Wodnej, która w specyficzny sposób łączy dwoma odnogami Rynek z terenem rzeki i przyległymi łąkami jest bez wątpienia kontynuacją inwestycji wcześniejszych. Realizacja polega na przebudowie części Rynku w sposób nawiązujący do poprzednich dwóch etapów. Jest ich kontynuacją i wraz z ul. Wodną ma stanowić całość myśli architektoniczno-ruralistycznej, z zachowaniem wymogów ochrony konserwatorskiej. Wpisuje się w Plan odnowy miejscowości Strzeleczki 2011-2020 uchwalony uchwałą Rady Gminy Strzeleczki z dnia 11 maja 2011r., Nr VII/43/11, zmienionej uchwałą z dnia 22 marca 2018 r., Nr XLV/271/18. Plan ten szczegółowo opisuje historię i program rozwoju miejscowości, szczególnie zagospodarowanie przestrzeni publicznych. Spór między Gminą a organem sprowadza się do oceny, czy operacja z uwagi na charakter zamierzonych działań i prac opisanych we wniosku wpisuje się w operację typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej", czy też może być kwalifikowana jedynie do odmiennego typu operacji pod nazwą "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych". Organ przyjął, że planowana inwestycja nie wpisuje się w typ operacji "Kształtowanie przestrzeni publicznej", gdyż dotyczy tylko i wyłącznie modernizacji dróg lokalnych. Organ stwierdził – mimo braku takiej aplikacji strony – że winna zgłosić wniosek o przyznanie pomocy na podstawie rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015 poz.1414 ze zm., dalej też "rozporządzenie z 4 września 2015 r.") W myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. kryteriami wyboru operacji, za które przyznana jest stosowna punktacja, a które odnoszą się wprost do pojęcia, cech i charakteru drogi, są kryteria zawarte w punktach 5 i 6, a zwłaszcza : 5) odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową - 2 punkty; 6) odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii bezpośrednio albo przez inny odcinek drogi niebędący przedmiotem operacji, o ile parametry techniczne odcinka drogi objętego operacją przed jej zrealizowaniem są gorsze od parametrów technicznych odcinka drogi niebędącego przedmiotem operacji, przez który odcinek drogi objęty operacją łączy się z drogą o wyższej kategorii, a po jej zrealizowaniu będą co najmniej takie same - 3 punkty. W § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. postanowiono, że oprócz kryteriów określonych w ust. 1 do ustalenia kolejności przysługiwania pomocy stosuje się również następujące (dalsze – przypis Sądu) kryteria wyboru operacji a to w przypadku województwa opolskiego: a) operacja będzie powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ - południe (Kępno - Namysłów - Opole - Prószków - Prudnik - Trzebina - Bartultovice) lub wschód - zachód (Kudowa Słone - Kłodzko - Nysa - Niemodlin - Opole - Dobrodzień - Częstochowa) - 1 punkt, b) w wyniku realizacji operacji nastąpi zmiana nawierzchni drogi z szutrowej na asfaltową albo z gruntowej na brukową lub asfaltową - 2 punkty, c) operacja będzie realizowana w gminie włączonej w granice parków krajobrazowych wraz z otulinami lub w granice obszaru Natura 2000 - 1 punkt; Odniesienie tych regulacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy oznaczać musi przyznanie racji Gminie, która w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku na sugestię Zarządu Województwa Opolskiego o możliwości aplikacji do operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" wyraźnie zaakcentowała, że ulica Wodna w Strzeleczkach: a) nie prowadzi bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej w rozumieniu § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r, b) nie mogła być realizowana w porozumieniu między gminami lub powiatami c) nie jest powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ-południe, wschód-zachód, d) nie dotyczy zmiany nawierzchni drogi szutrowej na brukową (asfaltową), z gruntowej na brukową(asfaltową), e) nie będzie realizowana w gminie włączanej w granice parków krajobrazowych, oraz z otulinami lub w granice obszaru Natura 2000. W konsekwencji brak spełnienia przez operację co najmniej wymogów § 11 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 8 litera a,b i c rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. oznacza niemożliwość wsparcia planowanej inwestycji w ramach operacji, "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych". Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy rację ma organ wykluczający założenie wnioskodawcy, że planowana operacja dotyczy kształtowania przestrzeni publicznej w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2017 r. Przestrzeń publiczna to miejsce dostępne bliżej nieokreślonej liczbie osób, dostępne powszechnie. Na podstawie art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018, poz.1945) przestrzeń publiczna to obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia, sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Gmina Strzeleczki w załączeniu do wniosku o przyznanie pomocy załączyła Plan odnowy miejscowości Strzeleczki na lata 2011-2020. Zawarty w nim rys historyczny wykazuje, że miejscowość będąca obecnie wsią i siedzibą Gminy, była w przeszłości przez wiele wieków miastem na pograniczu piastowsko-czesko-pruskim, następnie niemiecko-polskim, z bogatą historią i tradycjami handlowo-rzemieślniczo-rolniczymi. Szczególne położenie Strzeleczek spowodowało wykształcenie się historycznego układu kiedyś urbanistycznego, a obecnie ruralistycznego. Zgodnie z art.3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o odnowie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2018 poz.2067) historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowania zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Takim układem kiedyś urbanistycznym, obecnie ruralistycznym jest centrum wsi Strzeleczki a szczególnie Rynek i przyległe ulice, w tym ulica Wodna. Ta ostatnia, choć istotnie umożliwia połączenie z ulicą Prudnicką (nota bene z Rynku odchodzi bezpośrednio ul. Prudnicka, bez potrzeby połączenia z nią przez jedną z odnóg ulicy Wodnej), nie stanowi ważnego ciągu komunikacyjnego w obrębie wsi, a tym bardziej jako łącznik pomiędzy miejscowościami przyległymi. Jest jedną z wielu ulic wychodzących z Rynku, lecz o tyle o szczególnym znaczeniu, że stanowi jednocześnie trakt pieszy dla mieszkańców, ich rodzin i gości na tereny rekreacyjno- spacerowe nad rzeką Białą. Już pobieżny ogląd planu Strzeleczek pozwala ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że ulica Wodna, tak co do jej zachodniej jak i wschodniej odnogi z Rynku nie stanowi istotnego elementu układu komunikacyjnego wewnątrz Strzeleczek i przez Strzeleczki, jako drogi publicznej, transportowej. Zamiarem Gminy jest powrót do dawnego przestrzennego znaczenia Rynku i ulicy Wodnej. To znaczenie było związane wprost z miejscem publiczno-handlowo-targowym. Z centrum życiowym jakim w każdej miejscowości jest rynek rozumiany jako plac w centralnym jej punkcie. Już rzymskie forum lub grecka agora jako place, miejsca centrum życia publicznego, społecznego, gospodarczego położone w dogodnym dla ogółu mieszkańców terenie (punkcie), tworzyły tzw. przestrzeń publiczną. Przestrzeń będącą miejscem lokalizowania budynków publicznych, miejscem gromadzenia się ludzi, nawiązywania kontaktów, w tym towarzyskich i gospodarczych, dyskutowania i wymiany poglądów, spędzania wolnego czasu. Przez wieki Rynek w Strzeleczkach pełnił taką samą funkcję i złożony wniosek w ramach spornego naboru do odtworzenia takiej roli tej szczególnej przestrzeni publicznej zmierza. Ulice połączone bezpośrednio z Rynkiem w Strzeleczkach uzupełniają funkcje tej centralnej przestrzeni. W przypadku ul. Wodnej jest to wprost funkcja terenu rekreacyjnego, gdyż pozwala na przemieszczenie się z obrębu Rynku na tereny spacerowe wzdłuż rzeki Białej i na łąki pomiędzy zabudową wsi, rzeką Białą, a Rzymkowskim rowem. Okoliczności te i dalsze wykazywała Gmina w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku. Dlatego nieprzypadkowo teren operacji tj. Rynek i ul. Wodna objęte zostały w przeszłości ochroną konserwatorską i mieszczą się w strefie ochrony konserwatorskiej wraz z całym zabytkowym, ruralistyczny centrum Strzeleczek. Układ ruralistyczny to zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem (Dz.U. 2018 poz.2067) historyczne, przestrzenne założenie wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej. Oznacza to, że zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości, przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania działek, parceli, gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji kształtujących sylwetkę całego założenia (układu urbanistycznego lub ruralistycznego) czyli układu przestrzennego. Jeżeli do tego dodać, że Gmina wykazała pewną ciągłość swych działań inwestycyjnych w obrębie centrum miejscowości zmierzających do odrestaurowania Rynku i ul. Wodnej w tym jego powierzchni przez zastąpienie asfaltowej nawierzchni brukiem, nadanie całemu temu obszarowi nowego kolorytu, zaopatrzenie w urządzenia ułatwiające spacery, odpoczynek, rekreację (ławki, klomby, fontannę, nasadzenia i oświetlenie), dbałość o szczegóły wystroju budynków publicznych, to tym bardziej wniosek Gminy uzupełniający wcześniejsze działania bez wątpienia dotyczy kształtowania przestrzeni publicznej w rozumieniu powołanego wyżej § 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017r. Zupełnie bezzasadny okazał się natomiast argument organu, że Gmina nie wykazała, iż teren inwestycji pełni inną niż komunikacyjną funkcję. Już rzut oka na plan Strzeleczek pozwala stwierdzić, iż fragment Rynku będący pasem drogi publicznej służy komunikacji np. w kierunku Prudnika. Z kolei ulica Wodna ma kształt litery "W". Jej wschodnia odnoga jest ślepa a zachodnia, mimo przebiegu wzdłuż rzeki , pozwala się skomunikować z ulicą Prudnicką już prawie poza miejscowością Strzeleczki. Nie jest to jednak jej zasadnicza funkcja. Ulica Wodna - jak podkreślała Gmina - służy zasadniczo funkcji rekreacyjnej jako dostęp, dojście do terenów rekreacji i wypoczynku i to niezależnie od tego, że ruch samochodowy nie jest na niej wyłączony, gdyż jednocześnie jest jedynym dostępem do nieruchomości dla mieszkańców przy niej zamieszkałych. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 7 lit.c) oraz art. 27 ust. 1 pkt 1,2 i ust. 2 ustawy przez sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału i przyjęcie, że Gmina nie wykazała, iż wnioskowana pomoc dotyczy operacji w zakresie kształtowania przestrzeni publicznej, czym naruszono także przepisy § 2 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 1-8 i ust. 2 pkt 8 lit. a, b, c cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2017 r, a aplikacja co do spornego zamiaru inwestycyjnego winna być oparta na przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w zakresie operacji "Budowa i modernizacja dróg lokalnych". W konsekwencji Sąd usunął zaskarżoną czynność z obrotu prawnego i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.