II SA/Op 501/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Wojewody Opolskiego, z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 18 września 2009 r. skierowanym do Burmistrza Gminy w Baborowie, H. N. - powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego jego wymeldowania z domu mieszkalnego położonego w T. nr [...], do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w Głubczycach wyroku w sprawie o naruszenie posiadania przez H. N. (sygn. akt [...]). W kolejnym piśmie, z dnia 21 września 2009 r., podtrzymał żądanie zawieszenia postępowania, przy czym określił, że wnioskowane zawieszenie winno nastąpić do czasu zakończenia wszystkich spraw sądowych, które są ściśle związane ze sprawą meldunkową. Zaznaczył, że w sprawach tych wykazuje popełnienie przez urzędników i funkcjonariuszy publicznych wielu "oszustw", które miały na celu usunięcie go z domu, którego jest współwłaścicielem. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Burmistrz Gminy Baborów, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wymeldowania H. N. z pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące z lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w T., z powodu toczącego się postępowania w Sądzie Rejonowym w Głubczycach o naruszenie posiadania - sygn. akt [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. N., na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie wymeldowania podniosła, że zameldowanie i wymeldowanie z lokalu jest czynnością materialno-techniczną polegającą na rejestracji stanu faktycznego, zatem rolą ewidencji ludności jest gromadzenie danych o miejscu faktycznego zamieszkiwania i pobytu osób. Tymczasem w niniejszej sprawie stan faktyczny jest taki, że H. N. nie zamieszkuje pod adresem w T. od maja - czerwca 2005 r., kiedy to wyprowadził się dobrowolnie, wywożąc rzeczy z majątku wspólnego do R., pod adres ul. [...], gdzie jest zameldowany na stałe na posesji stanowiącej jego współwłasność. Swoje interesy i sprawy życiowe mąż skoncentrował w R., a ponadto w A, bowiem również tam jest zameldowany na stałe i tam pobiera od grudnia 2008 r. zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto H. N. podniosła, że w sprawie o naruszenie posiadania nie są rozstrzygane kwestie mające znaczenie dla ewidencji ludności, dlatego też sprawa ta nie może być powodem do zawieszenia postępowania dotyczącego wymeldowania. Dalej wywodziła, że nie zgadza się na wspólne zamieszkiwanie z mężem z uwagi na jego naganne zachowanie w stosunku do niej i dzieci (awantury, bicie, demolowanie mieszkania). Dodała także, że mąż nie ponosi kosztów remontów i utrzymania domu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda Opolski wydał w dniu [...] postanowienie o numerze [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania pana H. N. z pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące z lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w T. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że aby mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego organ musi wykazać związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia kwestii prawnej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zwrócił uwagę na charakter przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o wymeldowaniu, wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, i stwierdził, że zasadność wniosku o wymeldowanie zależy od ustalenia, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu, przy czym przesłanka ta jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zaznaczył przy tym, że za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszenia (art. 344 § 2 K.c.). Dalej wywodził, że przesłankami wymeldowania są okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialno-prawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, nie można uznać, że dla wyjaśnienia kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu niezbędne jest przeprowadzenie osobnego postępowania przed innym organem lub sądem, którego wynik pozwoli dopiero na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie meldunkowej. Wszczęcie przez sąd postępowania o naruszenie posiadania nie zwalnia bowiem organu administracji z obowiązku dokonywania samodzielnej oceny w tym względzie (art. 7 K.p.a.). Fakt wystąpienia do sądu z tym powództwem stanowi jedynie jedną z okoliczności w ramach ustalonego stanu faktycznego, którego ocena należy do organów orzekających - w granicach art. 80 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie z lokalu, bowiem postępowanie o wymeldowanie ma na celu wyłącznie potwierdzenie faktycznego miejsca (braku miejsca) pobytu i nie rodzi ani nie pozbawia żadnych praw, w szczególności praw do nieruchomości. Oznacza to, że w trakcie postępowania o wymeldowanie organ powinien orzec zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym na dzień orzekania, zaś spór sądowy o przywrócenie posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania. Jest jedynie dodatkowym dowodem podlegającym - wraz z innymi dowodami - swobodnej ocenie organu. Podsumowując, Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, by toczące się aktualnie między stronami postępowanie przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z rozstrzygnięciem Wojewody Opolskiego nie zgodził się H. N., który w skardze do tut. Sądu podniósł, że w wyniku nieprawidłowych działań różnych instytucji i organów jest wyrzucany z własnego domu. Dzieje się tak za sprawą fałszywych oskarżeń żony, która doprowadziła do sytuacji, że toczą się przeciwko niemu postępowania karne. Wyjaśnił, że do A wyjechał do pracy, lecz z uwagi na chorobę nie może dalej pracować i zamierza wrócić do Polski. Tymczasem toczy się postępowanie, które zmierza do pozbawienia go domu w T., na zakupienie którego wziął kredyt w A, i który to kredyt sam spłaca. W ocenie skarżącego, wytoczenie powództwa przeciwko żonie o przywrócenie posiadania winno skutkować zawieszeniem postępowania, w związku z czym kwestionowane postanowienie Wojewody jest nieprawidłowe. Jest ono lakoniczne, pomija fakty uzasadniające jego żądanie. Na koniec podniósł, że toczy się ponad 15 spraw sądowych przeciwko funkcjonariuszom publicznym za naruszenie prawa, dlatego uważa, że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania należało zawiesić do ich zakończenia, gdyż mają związek ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wywiedzionych. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżącego, a które zdeterminowały sposób rozstrzygnięcia. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz objętego rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania H. N. z lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w T., złożył on wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku sądowego w sprawie o sygn. akt [...] o naruszenie posiadania (pismo z dnia 18 września 2009 r.), a następnie wniosek ten uzupełnił, domagając się zawieszenia postępowania do czasu zakończenia wszystkich spraw sądowych, związanych ściśle ze sprawą o wymeldowanie. Uzupełnienie wniosku wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Baborowie w dniu [...] i w tym samym dniu organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie z powodu toczącego się postępowania sądowego o naruszenie posiadania. Z kolei, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, gdyż nie dopatrzył się w przedmiotowym postępowaniu cywilnym waloru prejudykatu, i odmówił zawieszenia postępowania. Oceniając opisane działania organów decyzyjnych stwierdzić trzeba, że są one nieprawidłowe. Na wstępie należy wskazać, że kontrolowane przez Sąd postanowienia dotyczą kwestii zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wymeldowania, które wszczęła H. N. Postępowanie w sprawie zawieszenia toczącego się już postępowania ma charakter wpadkowy i nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia postępowania głównego. Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) przewiduje dwie możliwości zawieszenia postępowania, obligatoryjne i fakultatywne. Fakultatywne zawieszenie postępowania następuje na podstawie art. 98 § 1 K. p. a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast zawieszenie obligatoryjne następuje w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a., do których ustawodawca zaliczył w pkt 4 tej regulacji sytuację, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jakkolwiek obligatoryjnego zawieszenia postępowania organ dokonuje z urzędu, dopuszczalna jest sytuacja, by z inicjatywą takiego zawieszenia wystąpił podmiot, który posiada wiedzę o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 97 § 1 K.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem będący stroną postępowania H. N. zasygnalizował w dwóch pismach, że toczy się kilka postępowań przed sądem powszechnym, które stanowią zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej jego wymeldowania, w tym m.in. sprawa cywilna o naruszenie posiadania. Organ pierwszej instancji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia o jakie konkretnie postępowania chodzi i czy zasadne jest twierdzenie skarżącego, że od ich wyniku zależy rozstrzygnięcie toczącej się sprawy o wymeldowanie. Bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, działając w sposób wybiórczy uznał, że jedna ze zgłaszanych spraw stanowi zagadnienie prejudycjalne, tj. tocząca się w Sądzie Rejonowym w Głubczycach sprawa o naruszenie posiadania (sygn. akt [...]), dlatego też zawiesił postępowanie do czasu jej zakończenia. Trudno obecnie dociekać, czy stanowisko organu było wynikiem uznania, że pozostałe postępowania sądowe (m.in. karne), o jakich wspominał skarżący, nie stanowiły zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu, bowiem - wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 124 § 2 K.p.a. - organ ograniczył elementy struktury prawnej wydanego postanowienia, zapominając o obowiązku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, wymaganego z uwagi na prawo stron do zaskarżenia wydanego aktu. Opisanych wadliwości postępowania organu pierwszej instancji nie dostrzegł Wojewoda Opolski, który nie tylko przemilczał brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ale również sam nie badał i nie rozważał kwestii, czy wszystkie zgłoszone przez H. N. okoliczności, poza sprawą o naruszenie posiadania, są tego rodzaju, że powodują konieczność zawieszenia postępowania z urzędu. Organ zażaleniowy skoncentrował się wyłącznie na wyjaśnieniu, czy sprawa o naruszenie posiadania może być uznana za kwestię prejudycjalną w postępowaniu o wymeldowanie, odwołując się przy tym do przesłanki o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), wedle którego decyzję o wymeldowaniu osoby wydaje się w razie stwierdzenia, że opuściła ona miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Trafnie organ wywodził, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia kwestii prawnej. W doktrynie prawa administracyjnego zasadnie zwrócono uwagę na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego, tj. ujawnienie się zagadnienia w toku postępowania głównego, właściwość innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia, wymóg "uprzedniości" rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak G. Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", wyd. Zakamycze 2005, str. 89). W niniejszej sprawie, badając kwestię zawieszenia postępowania w kontekście tak rozumianego zagadnienia prejudycjalnego, należało mieć też na względzie, że roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia (art. 344 § 2 K.c.). Uwaga ta jest istotna, bowiem za równoznaczną z przesłanką opuszczenia (trwałego i dobrowolnego) miejsca pobytu należy uznać sytuację, w której osoba zameldowana w lokalu została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Dla oceny zaktualizowania się przesłanki uzasadniającej wymeldowanie z lokalu mieszkalnego ważny jest więc czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone, natomiast brak podjęcia przez długi okres czasu kroków prawnych w celu przywrócenia posiadania lokalu może świadczyć o opuszczeniu miejsca pobytu stałego lub czasowego w rozumieniu art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W okolicznościach sprawy, zadaniem organu pierwszej instancji jest ustalenie, czy H. N. opuścił lokal w T. w maju – czerwcu 2005 r., zatem zgodzić się trzeba z Wojewodą Opolskim, że wystąpienie przez skarżącego dopiero w roku 2009 z roszczeniem posesoryjnym, ograniczonym rocznym terminem zawitym, nie ma znaczenia dla wyjaśnienia kwestii dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu, a stanowi jedynie jedną z okoliczności stanu faktycznego, która podlega ocenie przez organy orzekające. W konsekwencji, prawidłowo uznał organ zażaleniowy, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w prowadzonej sprawie meldunkowej, bo nie może mieć wpływu na jej wynik. Tak więc, konieczne stało się uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. W tym miejscu zauważenia wymaga, że organ odwoławczy nie poprzestał na uchyleniu zakwestionowanego postanowienia, gdyż orzekł także merytorycznie, odmawiając zawieszenia postępowania. Takie rozstrzygnięcie jest nie tylko nieprawidłowe, bo narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., ale również sugeruje - choć taka sytuacja nie miała miejsca - że postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony, a nie z urzędu, i że organ odwoławczy negatywnie rozpatrzył żądanie skarżącego domagającego się zawieszenia postępowania z uwagi na liczne postępowania (głównie karne). Prawdopodobnie, w taki zasugerowany sposób odczytał rozstrzygnięcie organu drugiej instancji H. N., skoro w skardze do Sądu szeroko eksponował wpływ wielu toczących się postępowań sądowych na sprawę o wymeldowanie i zarzucał pominięcie faktów uzasadniających jego żądanie. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji rozpoznawania zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, rozstrzygnięcie organu odwoławczego zdeterminowane jest treścią art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. Ostatnio wskazana regulacja nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, co - wobec stwierdzenia braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania - polegać powinno na wydaniu wyłącznie orzeczenia kasacyjnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck - Warszawa 2004, str. 612). Podsumowując powiedziane powyżej Sąd stwierdził, że pomimo prawidłowego stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do uznania, iż toczące się między stronami postępowanie o naruszenie posiadania stanowi zagadnienie wstępne w sprawie meldunkowej, postanowienia organów obu instancji należało uchylić, jako że naruszają wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Dodatkowo, zaznaczenia wymaga, że sposób zakończenia przedmiotowego postępowania incydentalnego zależeć będzie od poczynionej przez organ pierwszej instancji konkretyzacji spraw sądowych wskazywanych przez skarżącego oraz od oceny tych spraw przez pryzmat ich relacji z prowadzoną sprawą główną.