II SA/Op 502/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b oraz art. 150 a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., orzekł o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego E. J. Organ stwierdził, iż wniosek w sprawie przyznania świadczenia z dnia 24 marca 2006 r. został złożony po terminie określonym w art. 150 a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a to w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji z dnia 3 kwietnia 2006 r. o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy organ ustalił, że staż pracy E. J. wynosi 36 lat, 4 m - ce i 13 dni, co uprawniało go do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Dalej, organ wskazał na treść art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym osoba spełniająca określone w ustawie warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r. Ponieważ E. J. utrzymywał, że w dniu 15 lutego 2006 r. złożył ustnie wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, z którego wynikało, że od dnia rejestracji, tj. od 2 listopada1998 r. do dnia złożenia pisemnego wniosku, tj. 24 marca 2006 r., E. J. był kilka razy w Urzędzie Pracy i pytał o zmiany do ustawy, lecz do żadnego z pracowników nie zwracał się o przyjęcie ustnego wniosku w sprawie przyznania spornego świadczenia. Pracownicy nie są w stanie potwierdzić dat, w jakich strona stawiła się w Urzędzie. Dopiero w marcu, a dokładnie 7 marca 2006 r., E. J. przedłożył pracownikowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. oświadczenie w sprawie zatrudnienia w gospodarstwie rolnym, natomiast 10 marca 2006 r. zgłosił się do Urzędu Pracy z nowymi dokumentami. W tej ostatniej dacie E. J. spytał, czy na podstawie przedłożonych dokumentów może dostać świadczenie przedemerytalne. Pełną informację na temat przekazania spraw zasiłków i świadczeń przedemerytalnych z dniem 1 sierpnia 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., a także dotyczącą warunków koniecznych do uzyskania świadczenia przedemerytalnego po nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia, w tym dochowania terminu złożenia wniosku do 28 lutego 2006 r., strona otrzymała w dniu 13 marca 2006 r. Kilka dni później, a mianowicie 24 marca 2006 r., E. J. złożył podanie z prośbą o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Organ stwierdził, że wniosek strony wpłynął po ustawowym terminie i odmówił przyznania żądanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji E. J. wniósł o jej zmianę i przyznanie świadczenia przedemerytalnego, ewentualnie – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wywodził, iż daty rozmowy z pracownikiem ZUS i składania dokumentów dotyczących zatrudnienia w gospodarstwie rolnym nie należy utożsamiać z terminem złożenia wniosku, gdyż wielokrotnie stawiał się w Urzędzie Pracy na początku 2006 r. i domagał się ustnie przyznania świadczenia przedemerytalnego w razie zmiany przepisów. Ostatni raz taki wniosek zgłaszał 15 lutego 2006 r. Ponadto pracownicy Urzędu błędnie informowali go, iż nie przysługuje mu prawo do świadczenia przedemerytalnego, ponieważ nie legitymuje się 40 - sto letnim okresem uprawniającym do emerytury, tymczasem w jego przypadku zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce, wedle których wymagany okres uprawniający do emerytury to 38 lat. Dalej, E. J. podniósł, że brak informacji o przysługujących mu prawach, a w szczególności niewskazanie terminu składania wniosków o świadczenia przedemerytalne, stanowi o naruszeniu art. art. 6, 7, 8, 9 i 14 K.p.a. Na koniec zauważył, iż nawet gdyby założyć, że złożył wniosek z uchybieniem ustawowego terminu, to nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z powodu uchybień jakich dopuścili się pracownicy organu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia... w związku z art. 37k ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywodził, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce, bowiem rozporządzenie to nie obowiązywało w dniu 31 grudnia 2001 r. Warunki do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia...określa art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r. stanowił, iż świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okresu uprawniający do emerytury lub 2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy ukończyła co najmniej 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Zgodnie z art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia... prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. Dalej, organ wywodził, iż na podstawie art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia... nie można przejść z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Przepis ten umożliwia nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego tym osobom, które do 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do ich nabycia na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie dotyczy natomiast osób, które już nabyły prawo do zasiłku przedemerytalnego i chcą przejść na świadczenie przedemerytalne. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., bezrobotnym jest osoba, która m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub nie pobiera zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem Wojewody [...], E. J. na dzień 12 stycznia 2002 r. nie spełnił warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ pobierał w tym czasie zasiłek przedemerytalny. Odnosząc się do kwestii terminowości złożenia wniosku, organ odwoławczy przypomniał, że w myśl art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia...podania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego można było składać do 28 lutego 2006 r., natomiast strona złożyła wniosek dopiero w dniu 24 marca 2006 r. Wskazany przepisem termin ma charakter materialnoprawny i na podstawie przepisów K.p.a. nie można go przywrócić. W skardze na decyzję Wojewody [...] E. J. wniósł o jej uchylenie i przyznanie żądanego świadczenia, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, iż doszło do naruszenia art. art. 2, 7, 32 i 67 Konstytucji RP, art. art. 6, 7, 8, 9 i 14 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce, oraz art. 150a ust. 1, 2 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia... w zw. z art. 37k ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem o złożeniu podania w sprawie świadczenia przedemerytalnego z opóźnieniem i opisał okoliczności ustnego zgłaszania takiego żądania urzędnikom przed datą 28 lutego 2006 r. Zarzucił, że w sytuacji gdy organ nie chciał mu przyznać świadczenia, powinien był wydać już wcześniej - na początku roku 2006 - stosowną decyzję. Powtórzył argumentację dotyczącą konieczności zastosowania do jego przypadku przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r., podkreślił raz jeszcze, iż nie był informowany o terminie do składania przedmiotowych wniosków, i że nie może ponosić ujemnych skutków bezprawnych działań organów administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, uznając, iż żądanie strony jest niezasadne. Powielił wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej E. J. podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe. Podkreślił, iż nieprzyjęcie przez pracowników Urzędu Pracy dokumentacji potwierdzającej jego zatrudnienie w gospodarstwie rolnym spowodowało, że nie uzyskał żądanego świadczenia. Pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o nieobowiązywaniu w dniu 31 grudnia 2001 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej wywiedzionych. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Ocenę legalności wydanych przez organy administracji aktów należy rozpocząć od przypomnienia, iż z uwagi na niedochowanie terminu określonego w art. 150a ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Starosta [...] odmówił przyznania E. J. świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, gdyż - w jego ocenie - nie zostały także spełnione przesłanki określone w art. 150 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 37 k ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), warunkujące przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Opisane wyżej rozstrzygnięcie Wojewody [...] stwierdzające niespełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania żądanego świadczenia, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie badał merytorycznie sprawy, jest - w ocenie Sądu - wadliwe, gdyż prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że każda sprawa administracyjna winna być rozpoznana dwukrotnie, najpierw przez organ pierwszej instancji a następnie przez organ instancji drugiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że spełnienie zasady dwuinstancyjności nie polega jedynie na wydaniu rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni (patrz wyrok NSA z dnia 12.11.1992 r., V SA 721/92, publ. ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z dnia 12.12.2000 r., V SA 359/00, Lex nr 51287). Wracając do meritum sprawy, stwierdzić trzeba, że oceny słuszności żądania skarżącego w zakresie spełnienia warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, w tym: wymaganego okresu uprawniającego do uzyskania emerytury, od którego m.in. zależy przyznanie świadczenia; istnienia podstaw prawnych do zastosowania w rozpoznawanym przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalania świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce (Dz. U. Nr 36, poz. 341), w końcu też wadliwego zastosowania - w opinii skarżącego - art. 150 ust. 1 i 2 ustawy oraz przepisów cyt. wyżej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, dokonał wyłącznie organ drugiej instancji, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając odwołanie E. J., Wojewoda [...] pominął fakt, iż organ pierwszej instancji nie orzekał o istocie sprawy, bowiem nie wypowiedział się odnośnie praw skarżącego, nie dokonał oceny stanu faktycznego w kontekście ustawowych przesłanek normujących zagadnienie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego. Starosta [...] oparł swą decyzję wyłącznie na przesłance formalnej, czyli niedochowaniu terminu do złożenia wniosku. W tych okolicznościach uprawniony jest zarzut, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii prawa skarżącego do konkretnego świadczenia nie tylko nastąpiło z naruszeniem art. 15 K.p.a., lecz także świadczy o pogwałceniu praw i gwarancji procesowych strony. Niezależnie od powiedzianego dotychczas, nie sposób też nie zauważyć, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji ustalił, iż wniosek jest spóźniony, nie mógł wydać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 150 ust. 5 ustawy, o odmowie przyznania świadczenia. Termin zakreślony tym przepisem jest niewątpliwie terminem materialnoprawnym. Jego uchybienie, wobec bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności prawnej, czyni wszczęte wnioskiem postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skutki takiej decyzji mają wyłącznie charakter procesowy. Nie dochodzi zatem do wydania decyzji merytorycznej, zastrzeżonej dla przypadków gdy organ - rozstrzygając o uprawnieniach lub obowiązkach stron - kształtuje stosunek materialnoprawny. Mówiąc inaczej, upływ terminu jest przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania, a nie do odmowy przyznania uprawnienia. W rozpatrywanej sprawie, odmowa przyznania świadczenia przedemerytalnego, mogła nastąpić wyłącznie w razie braku ustawowych przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Powyższego błędu nie dostrzegł organ odwoławczy, co więcej, badał merytorycznie sprawę, choć jednocześnie wskazywał na przeszkodę natury procesowej, która wymagała wydania orzeczenia formalnego, kończącego postępowanie bez orzekania co do istoty sprawy. W tym miejscu od razu wyraźnie zastrzec trzeba, że powyższe uwagi zmierzają jedynie do wykazania popełnionych przez organy naruszeń prawa procesowego. W ocenie Sądu, przedwczesna bowiem byłaby ocena, czy w realiach niniejszej sprawy skarżący złożył spóźniony wniosek. Wojewoda [...], z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., nie dokonał własnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego dotyczącego spornej kwestii daty wniosku, który wszczął postępowanie. Od ustaleń poczynionych w tym zakresie zależy w dużej mierze dalszy tok postępowania. Wojewoda [...] zupełnie pominął ten istotny wątek sprawy w uzasadnieniu decyzji, co sprawia, że ogólnikowe, powtórzone jedynie za organem pierwszej instancji, stwierdzenie o złożeniu wniosku dopiero w dniu 24 marca 2006 r., a nie - jak podnosił skarżący - przed datą 28 lutego 2006 r., jest ustaleniem dowolnym. W końcu, podnieść też trzeba, że postępowanie wyjaśniające prowadzono niezgodnie z zasadami K.p.a. Z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji korzystał ze środków dowodowych przewidzianych w procedurze administracyjnej, a jeśli nawet korzystał, to robił to nieudolnie. I tak, przykładowo, wątpliwości co do charakteru zastosowanego środka budzi "Protokół na okoliczność wezwania Pana E. J. w dniu 16.05.2006 r.", w którym skarżący składał oświadczenia, nie będąc pouczony o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań (art. 75 § 2 K.p.a.). Jakkolwiek, stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, głębszego zastanowienia się jednak wymaga, czy oświadczenia złożone przez pracowników Urzędu Pracy w notatkach służbowych, na których organ oparł głównie swe ustalenia, są - w okolicznościach sprawy - odpowiednim środkiem dowodowym. W konsekwencji należało więc uznać, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień proceduralnych, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skarżącego, w których kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie, ponieważ sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy administracji. W dalszym postępowaniu organy uwzględnią przedstawione powyżej wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić, jako że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.