II SA/Op 502/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Opolu z [...] [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Turawa z [...], nr [...], którą odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr A w obrębie [...]. Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek strony z 18 września 2009r. Wójt Gminy Trurawa decyzją z [...] odmówił wnioskowi R. D. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł brak dostępu wnioskowanej działki do drogi publicznej oraz brak co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ I instancji wskazał, że warunek spełnienia tych wymogów wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) dalej ustawa. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy wymienioną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Turawa. W uzasadnieniu odwołano się do treści art. 61 ust. 1 ustawy zaznaczając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analiza materiału dowodowego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wnioskowana pod zabudowę działka nr A nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z wielokrotnie przywoływanej w odwołaniu mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji oraz pozostałych map znajdujących się w aktach sprawy, jak i wypisów uproszczonych z ewidencji gruntów, wynika bowiem, że żadna z działek bezpośrednio przylegających do wnioskowanej działki nie stanowi drogi, czy to publicznej czy wewnętrznej. Dla żadnej z nich nie ustanowiono również służebności drogowej. Jedyną działką, stanowiącą drogę publiczną, jest działka nr B, którą wskazuje skarżący, tyle że działka ta z działką wnioskowaną, stykają się jedynie wierzchołkami. Trudno więc zgodzić się z twierdzeniem strony, że ten układ geometryczny zapewnia wymagany dostęp do drogi publicznej. Dostępu tego nie może również zapewnić działka nr C [...], przylegająca do wnioskowanej działki oraz do omawianej drogi publicznej, ponieważ nie stanowi ona, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do wymienionej drogi publicznej, ani też nie ustanowiono dla niej służebności drogowej na rzecz wnioskowanej działki. Powyższe potwierdza sama strona, reprezentowana przez pełnomocnika, który w piśmie z dnia 10.03.2009 r. wzywa Wójta Gminy Turawa do niezwłocznego załatwienia sprawy zapewnienia dojazdu do nieruchomości stanowiącej działki nr: A i D, która pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej. W piśmie tym strona proponuje przedłużenie istniejącej drogi na działce nr B, o ww. działkę nr C, grożąc wystąpieniem na drogę sądową celem ustanowienia służebności drogi koniecznej w trybie art. 145 K.c. – zważył organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podkreśliło, że przepis pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stawia wymóg dostępności terenu do drogi publicznej w dniu orzekania, a nie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Brak dostępu terenu do drogi publicznej stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji odmownej, ponieważ z zacytowanego wyżej art. 61 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutu naruszenia § 3 cyt. rozporządzenia . Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei granice obszaru analizowanego, o czym mowa w ust. 2 § 3, wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (podkreślenie Kolegium) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia, definicji frontu działki wynika, że należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak już wcześniej wykazano wnioskowana działka nie przylega do żadnej drogi, co determinuje możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji zasadnym staje się twierdzenie organu I instancji o braku co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1). Podzielając, zawarte w odwołaniu, wywody dotyczące szeroko rozumianego pojęcia działki sąsiedniej, organ zważył, że warunkiem koniecznym w świetle ustawy, jest jej dostępność z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu ograniczania właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości, SKO zważyło, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jednak w granicach określonych ustawą. Dalej oceniając przedłożoną przez stronę analizę urbanistyczną, stwierdzono, że jej wyniki nie mogą być uwzględnione, ponieważ autorka tego materiału błędnie przyjęła, że wnioskowana działka posiada dostęp do drogi publicznej. Twierdzenie to oparto na oględzinach w terenie mimo, że autorka posiadała wiedzę na temat stanu prawnego wynikającego z ewidencji gruntów. Bezpodstawnie więc oznaczyła symbolem KDW, jako teren drogi wewnętrznej, działkę nr C oraz część działki nr E, które w ewidencji figurują jako kopaliny (K). Niezależnie od tego organ odwoławczy zauważył, że z przekazanych materiałów wynika ponadto, że dopiero w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, organowi I instancji udało się ustalić, że wnioskowana działka przylega bezpośrednio między innymi do działki nr F, stanowiącej własność W. i M. G., powstałej w wyniku podziału działki nr G i figurującej na mapie załączonej do wniosku. Z tego też powodu organ I instancji nie zapewnił wymienionym osobom udziału w omawianym postępowaniu na prawach strony. Decyzja SKO w Opolu z [...] została zaskarżona przez R. D., który we wniesionej skardze sądowoadministracyjnej zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust.1 pkt. 1 i pkt.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, że działka przeznaczona pod inwestycję nie spełnia warunków dla wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - przez przyjęcie, że analiza warunków zabudowy stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy Turawa o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr A obręb [...] gm. Turawa - spełnia wymogi tego przepisu; 3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. - przez powierzchowne i nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nie poparte analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ani warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowa, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący polemizując z treścią decyzji organów obu instancji oświadczył, iż jest ono oparte o analizę warunków zabudowy sporządzonej niezgodnie z przepisami i istniejącym stanem faktycznym. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy błędnie interpretuje przesłankę dostępu jego działki do drogi publicznej tym bardziej, że jak sam stwierdza w uzasadnieniu bezpośrednio styka się z drogą publiczną (działką B i w rzeczywistości istnienie w terenie. Potwierdza to zdaniem strony dokumentacja fotograficzna załączona do analizy zleconej przez skarżącego. Skarżący zaznaczył, że ustawodawca nie stawia żadnych wymagań, co do rodzaju dostępu. Winien on być interpretowany jak najszerzej mając na uwadze, że przepis art.61 ustawy ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą. W żadnym wypadku nie może być interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie, czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności i zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności. Samo przyjęcie za podstawę decyzji analizy warunków zabudowy o treści stanowiącej jej załącznik świadczy o braku woli respektowania przez organy dotychczas orzekające w sprawie tej powszechnej interpretacji orzecznictwa i doktryny. Rolą organu, w świetle orzecznictwa i doktryny, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzyjanie podejmowanym inicjatywom inwestycyjnym a nie ich ograniczanie a nawet uniemożliwianie jak to ma miejsce w przypadku skarżącego, zwłaszcza, że ustawodawca określając warunki wydania decyzji ustalających warunki zabudowy nakazuje przestrzegać przede wszystkim naczelnej zasady prawa zagospodarowania .przestrzennego ujętej w przepisach ustawy, a mianowicie zasady ładu przestrzennego, która wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych. W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie interpretują przepis art.61 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy w sposób zawężający i zmierzający do uniemożliwienia mu realizacji jego inicjatywy inwestycyjnej mającej na celu zabezpieczenie rodzinie godnych warunków mieszkaniowych. Przedłożona przez skarżącego profesjonalnie sporządzona analiza warunków zabudowy jest kwestionowana przez SKO wbrew jej ustaleniom faktycznym zobrazowanym załączonymi fotografiami jak i poparta analizą prawną obszaru z uzasadnieniem przyjętych granic analizy ( pkt.2). SKO w sposób zawężający interpretuje kwestię przylegania frontu działki do drogi, przyleganie to stykanie się w powszechnym znaczeniu tego słowa. Zdaniem strony kwestia dostępu do drogi pozostawiona została ocenie organu i Sądu. Ocena ta winna zmierzać nie do ograniczania wolności zagospodarowania terenu a przez to korzystania z prawa własności, lecz wręcz przeciwnie winna respektować prawo własności. W złożonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, dała podstawę do oparcia orzeczenia o przepis art. 151 P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ustawy ma na celu ochronę ładu przestrzennego. Ma powstrzymać realizowania zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. A więc celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. ustalenie czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy. Dalsze rozważania należy rozpocząć od wskazania, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 14 legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Zgodnie z jego treścią przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym było dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej, poprzez drogę wewnętrzną. W tym kontekście wskazać należy, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać - w przeciwieństwie do służebności drogowej - dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. W ocenie Sądu przez dostęp należy bowiem rozumieć możliwość rzeczywistego (realnego) przedostania się z jednej działki na drugą, a tego wymogu z całą pewnością nie spełnia istnienie wyłącznie narożnego punktu granicznego pomiędzy działką na której planowana jest inwestycja (A) a działką będącą drogą publiczną (B). Słusznie więc organy administracji rozstrzygające w sprawie uznały, iż przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji ustalenia wymagało, czy działka ta posiada dostęp pośredni do istniejących dróg publicznych, czy to poprzez służebność drogową czy też drogę wewnętrzną. I tak odnośnie pierwszej formy pośredniego dostępu do drogi publicznej, bezspornym jest (czego nie kwestionuje skarżący R. D.), iż działka Gminy Turawa nr C nie jest obciążona służebnością gruntową drogi. Nie można uznać, aby teren działki A miał dostęp do drogi B przez drogę wewnętrzną. W otoczeniu działki inwestora brak jest tego typu dróg zapewniających dojazd do drogi publicznej. Sam skarżący przyznał na rozprawie, że dostęp do innej drogi publicznej H, poprzez stanowiące jego własność działki A i D także nie jest możliwy, gdyż są one zadrzewione. Niezależnie od tego nie można przyjąć, że działka C pełni funkcję drogi, gdyż nie ma na niej żadnych urządzeń drogowych w rozumieniu cytowanej ustawy o drogach. Jej oznaczenie w ewidencji gruntów symbolem "K" - [...] jest jednoznaczne. Przedłożona analiza urbanistyczna opracowana na zlecenie strony tego faktu zmienić nie może. W analizie tej a priori bowiem przyjęto, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. To stanowisko sprzeczne jest z danymi ewidencyjnymi gruntów i zapisami powołanego art. 8 ustawy o drogach publicznych. Reasumując w dacie orzekania przez organ administracji publicznej stan prawny gruntów był taki, że działka C nie zapewniała obsługi komunikacyjnej dla terenu inwestycji. Wreszcie w istocie rzeczy stan braku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy przyznaje sam skarżący wzywając Wójta Gminy Turawa do ustanowienia służebności drogi koniecznej w trybie art. 145 K.c. Przesłanką ustanowienia takiej służebności jest przecież brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Na podstawie powyższych wywodów stwierdzić można dlatego końcowo, że strona skarżąca, aby spełnić wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wykazać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej B, musi przeprowadzić postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej. Reasumując na tle wskazanej na wstępie kognicji sądu administracyjnego nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i stwierdzenia naruszenia w decyzji przepisów prawa materialnego i procesowego.