II SA/Op 504/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. S., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia 31 marca 2017 r. Zastępca Dyrektora MOPR w Opolu - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola decyzją z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy usługi opiekuńcze w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. (w pkt 1), wskazując jednocześnie zakres wykonywanych czynności (w pkt 3) . Pismem z dnia 8 maja 2017 r. organ zawiadomił R. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie uchylenia ww. decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r., pouczając o przysługujących mu uprawnieniach procesowych. Decyzją z dnia 25 maja 2017 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Kierownik Rejonu Opiekuńczego [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie (MOPS) w Opolu uchylił decyzję nr [...], z dnia 4 kwietnia 2017 r. przyznającą R. S. pomoc w formie usług opiekuńczych, świadczonych przez A w [...]. Od powyższej decyzji R. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej SKO). Jednocześnie R. S. wystąpił do MOPS w Opolu z ponownym wnioskiem z dnia 4 lipca 2017 r. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych "według zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 czerwca 2017 r." Postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...], Prezydenta Miasta Opola odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i stwierdził, że sprawa jest zawisła ze względu na tożsamość przedmiotu i tożsamość strony oraz toczące się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. nazwanym "skarga na bezczynność", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu - sporządzonym przez pracownika MOPS w Opolu i podpisanym przez R. S. - wskazał on, że nie otrzymał pomocy na wnioski złożone w dniach: 12 maja 2017 r. (dotyczy pomalowania mieszkania) i 1 czerwca 2017 r. (dotyczący usług opiekuńczych). W następstwie realizacji wezwania skarżącego przez SKO, doprecyzował on swoje żądanie w dniu 2 sierpnia 2017 r. podając, że jego pismo z dnia 12 lipca 2017 r. stanowi skargę na bezczynność MOPR w Opolu w związku z nierozpatrzeniem jego wniosków z dnia 1 czerwca 2017 r. o przyznanie usług opiekuńczych i z dnia 12 maja 2017 r. o dofinansowanie do remontu mieszkania oraz zażalenie na postanowienie z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych. W wyniku rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie z dnia 5 lipca 2017 r., SKO w Opolu wydało przywołane na wstępie postanowienie z dnia 21 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., tj. uchylające zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, nawiązując do decyzji organu I instancji z dnia 25 maja 2017 r. (uchylającej decyzję własną z 4 kwietnia 2017 r.), że odwołanie od decyzji z dnia 25 maja 2017 r. zostało rozpatrzone decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 25 maja 2017 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium również dostrzegło, że w ponownym postępowaniu Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...], uchylił decyzję nr [...], z dnia 4 kwietnia 2017 r. przyznającą R. S. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych przez A na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. Także od tej decyzji R. S. wniósł odwołanie do SKO w Opolu, a sprawa ta – jak stwierdziło Kolegium - na dzień wydania niniejszego postanowienia nie została dotąd rozpatrzona. W tym stanie faktycznym uznało, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należało uchylić. Ponadto, uchylenie przez organ I instancji decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych powoduje, że R. S. nie otrzymuje pomocy w tej formie i może ponownie ubiegać się o ich udzielenie. Skoro nie wystąpiła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania R. S. pomocy w formie usług opiekuńczych na jego wniosek z dnia 4 lipca 2017 r., stąd zaskarżone postanowienie, zdaniem Kolegium, należało uchylić. W dniu 25 września 2017 r. R. S. wniósł wskazaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, oświadczając, iż "ze względu na jego chorobę (...) i o wszelkiej korespondencji Kolegium winno go informować telefonicznie, a nie jak do tej pory, wysyłając na adres jego zamieszkania." W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie, zwracając uwagę, że argumenty skargi nie dotyczą istoty podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczenia też wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 lipca 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu na jego wniosek usług opiekuńczych. Kontrolowanym postanowieniem Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 § 1 K.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym przesłanką odmowy wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania była w tym przypadku "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Organ I instancji, w dacie wydania postanowienia na podstawie tego przepisu, zasadnie wskazał na okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie, w której prowadzone jest postępowanie przed organem odwoławczym, a zatem sprawa jest zawisła ze względu na tożsamość przedmiotu i tożsamość strony. Jednakże w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czyli przez organ odwoławczy, odpadła ww. przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie, zatem Kolegium nie miało podstaw do utrzymania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego przez organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., ponownie rozpatruje sprawę w pełnym zakresie. Postępowanie odwoławcze/zażaleniowe obejmuje nie tylko kontrolę rozstrzygnięcia organu I instancji, ale i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego sprawy w dacie wydawania aktu odwoławczego. Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji w przedmiocie wnioskowanych przez skarżącego usług opiekuńczych pismem z dnia 31 marca 2017 r., złożył on kolejny wniosek z dnia 4 lipca 2017 r. w tym samym przedmiocie. W takich okolicznościach, co wskazywano wyżej, odmowa wszczęcia postępowania w tej samej sprawie miała oparcie w stanie faktycznym i prawnym, ale tylko przed organem I instancji, gdyż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 21 sierpnia 2017 r. ustąpiła przesłanka z art. 61a K.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji, Kolegium decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. uchyliło tę decyzję organu I instancji z dnia 25 maja 2017 r. (uchylającą decyzję własną z dnia 4 kwietnia 2017 r.), w przedmiocie usług opiekuńczych, a zatem w obrocie prawnym nie funkcjonuje merytoryczna decyzja i w takich okolicznościach sprawa wraca do rozpoznania (w trybie podstawowym) do organu I instancji. Fakt, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia brak było decyzji załatwiającej ostatecznie sprawę przyznania skarżącemu usług opiekuńczych, skutkował tym, iż brak było podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. W realiach niniejszej sprawy, jak wykazało Kolegium, ustała przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art. 61a K.p.a., a zatem prawidłowo orzeczono o uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak funkcjonowania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w sposób ostateczny spowodowało, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii, tj. w tym samym przedmiocie staje się dopuszczalne. Reasumując, podkreślić przyjdzie, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny, bowiem w trybie tego przepisu organ bada wyłącznie kwestie formalnoprawne, z wyłączeniem - co należy podkreślić - analizy zasadności wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.