II SA/Op 505/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej K.p.a.) w związku z odwołaniem T. P. od decyzji Naczelnika Gminy [...], nr [...] z dnia [...] w sprawie zakończenia rozgraniczenia nieruchomości Skarbu Państwa - drogi obejmującej działki nr A, B i C z nieruchomościami F. D. (dz. nr D) oraz innych osób fizycznych wymienionych na odwrocie decyzji, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że pismem z dnia 26 marca 2007r., T. P. wystąpił do Kolegium w O. "o odwołanie z przeprowadzonego w 1982 r. rozgraniczenia drogi gminnej nr 66 z działką nr E", nie wskazując, czy i jaką z numeru i daty oraz przedmiotu decyzję administracyjną kwestionuje. Wniósł o rozgraniczenie nieruchomości na podstawie pomiarów z 1957 r. i aktualnej sytuacji. Wezwany przez Kolegium do wskazania jakiego aktu administracyjnego dotyczy jego pismo z 26 marca 2007 r. oraz w jakim trybie oczekuje wszczęcia postępowania wskazał, że odwołuje się od decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] jako czynności prawnej wykonanej w złej wierze. Wskazana przez T. P. decyzja została prawidłowo doręczona 11 września 1982 r. na adres jego ojca S. P., którego spadkobiercą wg odpisu z Kw. nr [...] jest skarżący. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania. Według adnotacji na oryginale decyzja ta uprawomocniła się dnia 26 października 1982 r. W tym stanie rzeczy Kolegium zauważyło, że według treści art. 129 § 2 K.p.a., którego brzmienie było w 1982r., identyczne jak obecne, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie termin ten upłynął 25 września 1982 r. Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak też nie wskazał okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż taki wniosek był jego zamiarem. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, skoro adresaci decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] nie dochowali ustawowego, 14- dniowego terminu do wniesienia odwołania (termin ten upłynął 25 września1982 r.), brak było podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego na skutek odwołania T. P. przekazanego do Kolegium za pośrednictwem poczty w dniu 26 marca 2007 r. Stąd uzasadnione było zastosowanie w sprawie art. 134 K.p.a. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się T. P., który w dniu 11 października 2007 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], domagając się uchylenia zarówno w/w orzeczenia, jak i decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż w dniu [...] Naczelnik Gminy [...] decyzją o numerze [...] ustali protokolarnie w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego granice nieruchomości Skarbu Państwa - drogi z granicą nieruchomości należącej do matki skarżącego S. P. T. P. podniósł, iż decyzja ta nigdy nie została doręczona jego matce. W jej sentencji wpisano jako właściciela przedmiotowej działki S. P., podczas gdy matka skarżącego miała na imię S., a jego ojciec S. P. zmarł 4 kwietnia 1974r. W jego ocenie sfałszowano podpis S. P. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w/w decyzji oraz w protokole granicznym z 19 lipca 1982r., w związku z czym nieprawidłowa i "oszukańcza wobec uczestników rozgraniczenia" decyzja Naczelnika Gminy [...] nie może się ostać w obrocie prawnym. W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2007r. skarżący dodał, iż zawiadomił o powyższym przestępstwie Prokuraturę Rejonową w O. Skarżący wskazał, że sprawa podrobienia podpisu S. P. na protokole granicznym, na zwrotnym Poświadczeniu odbioru pisma z dnia 10 września 1982r., oraz sprawa nieprawidłowego wytyczenia granicy drogi nr 66 obrębu [...] na szkodę T. P. i podejrzenia zaorania drogi nr 69 przez T. N. na szkodę Urzędu Gminy w R. prowadzona jest obecnie przez Komisariat Policji w P. (nr [...], [...],[...]). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, iż podniesione przez skarżącego zarzuty nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mogą mieć wpływu na jej rozstrzygniecie, a motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy przedstawiono obszernie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych aktów obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dna [...] naruszyło przepis art. 145 § 1 pkt 1 litera c) P.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd mógł zastosować ten przepis, ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. naruszyło przepisy prawa w zakresie wyboru trybu postępowania i rozpatrzenia wniosku T. P. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 P.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m. in. w art. 63, 65, 128 i 140 K.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.) . Tymczasem, jak wynika z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, postępowanie, w wyniku którego wydane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania T. P. od wskazanej decyzji Naczelnika Gminy [...], przeprowadzono bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Z pism skarżącego nie można było jednoznacznie wnioskować, że domaga się on jedynie odwołania od decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] w trybie art. 127 § 1 K.p.a., lecz decyzję tą kwestionuje i żąda jej weryfikacji. Wniosek taki musi być na etapie wszczęcia postępowania oceniony i właściwie zakwalifikowany. W razie wątpliwości w tym względzie należy mieć na uwadze, na jakich faktach strona opiera swoje żądania, bądź wezwać ją do sprecyzowania stanowiska. Zgodnie z treścią art. 235 § 1 K.p.a. skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności, jej uchylenia bądź zmiany z urzędu. Organ miał zatem obowiązek dokonać ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której skarga pochodziła, a postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 K.p.a.: "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Obowiązek ten powinien być rozumiany jak najszerzej, a udowodnione jego naruszenia jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r.,lll SA 729/84, ONSA 1984/2/117, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92, POP 1993/9/68 z aprobującymi glosami W. Tarasa, PiP 1993/3/110 i J. Zimmermann, PiP 1993/8/116). Reasumując uznać należy, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił jednoznacznie treści żądania skarżącego, a jego zbyt kategoryczne i przedwczesne stanowisko, iż T.P. wniósł po terminie odwołanie od decyzji z dnia [...] nie znajduje uzasadnienia. Z powyższych względów postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania T. P. od decyzji Naczelnika Gminy [...] nie mogło się ostać w obrocie prawnym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) P.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 K.p.a. należało je uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracyjny powinien wyjaśnić charakter żądania skarżącego i w zależności od rodzaju ustaleń przeprowadzić właściwe postępowanie. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.