II SA/Op 505/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. A. na Burmistrza Grodkowa w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. M. A. złożyła w dniu 12 lipca 2011 r. wniosek o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Grodków. Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. zastępca Burmistrza Grodkowa zawiadomił wnioskodawczynię, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała jej wniosek w dniu 22 lipca 2011 r. negatywnie. Jednocześnie, powołując się na trudną sytuację mieszkaniową Gminy Grodków oraz wskazując na kryteria przydziału lokali gminnych, wynikające z uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie Nr XXIII/241/2002 z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Grodków, stwierdził, że M. A. nie spełnia kryterium trudnych warunków mieszkaniowych. Dlatego podtrzymał stanowisko Komisji i odmówił wpisania wnioskodawczyni na listę osób oczekujących na przydział mieszkania. Pismem z dnia 5 września 2011 r., wniesionym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 7 września 2011 r. i następnie przekazanym organowi, M. A. wniosła skargę na w/w pismo organu z 25 lipca 2011 r., domagając się przydziału lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r., doręczonym w dniu 21 listopada 2011 r., skarżąca została wezwana do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że przed złożeniem skargi na pismo zastępcy Burmistrza Grodkowa z dnia 25 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego, wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tym aktem, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie do dnia wydania niniejszego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.), zwanej dalej ustawą, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, przy czym - po myśli art. 4 ust. 4 ustawy - gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. Z kolei, wedle art. 20 ust. 1 ustawy, w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Ponadto przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wykonując powyższą delegację, Rada Miejska w Grodkowie uchwaliła w dniu 27 lutego 2002 r. uchwałę Nr XXIII/241/2002 (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2002 r., Nr 37, poz. 536). Zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 uchwały, kontrola społeczna realizowana jest przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, opiniującą wnioski o najem lokali, zaś listy osób zakwalifikowanych do wynajmu lokali gminnych ustala Burmistrz. Zaskarżonym pismem z 25 lipca 2011 r. zastępca Burmistrza Grodkowa zawiadomił M. A., że podtrzymuje negatywną opinię Społecznej Komisji Mieszkaniowej w sprawie jej wniosku o najem lokalu mieszkalnego i odmawia zakwalifikowania wnioskodawczyni na listę osób oczekujących na przydział mieszkania. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego tak określonego przedmiotu zaskarżenia celowym jest odwołanie do uchwały z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OPS 4/08 (opubl. ONSA i WSA 2008/6/90), w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedając podjęcie czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu. Realizując zadania wynikające z cytowanego wyżej art. 4 ustawy, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według cytowanej wyżej uchwały NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie powołane na wstępie pismo zastępcy Burmistrza Grodkowa z dnia 25 lipca 2011 r., nr [...], należy traktować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli przez sądy administracyjne, na który służy skarga. Ponadto, poza cytowanym wyżej art. 21 ust. 2 ustawy, należy powołać się też na jej art. 21 ust. 3 pkt 5, rozwijający określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Po jego myśli, zasady te winny obejmować także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. W rozpoznawanej sprawie, poza informacją o opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej zaskarżone pismo zastępcy Burmistrza Grodkowa zawiera wyraźne stwierdzenie, że Gmina Grodków nie jest w stanie zabezpieczyć odpowiedniej ilości lokali mieszkaniowych rodzinom zakwalifikowanym do ich otrzymania i jednocześnie w piśmie tym organ odmówił wpisania wnioskodawczyni na listę osób oczekujących na przydział mieszkania, którą - stosownie do § 5 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie - ustala Burmistrz po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej. W tej sytuacji nie może być wątpliwości, że wskazane pismo stanowi akt podlegający kontroli sądu administracyjnego. Niemniej jednak, poza badaniem dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia, zgodnie z regulacją art. 3 i 4 P.p.s.a., w każdej sprawie sądowoadministracyjnej sąd z urzędu bada także wymogi formalne skargi. Ich spełnienie warunkuje bowiem dalszą kontrolę skargi. Wymogi formalne skargi określone zostały w art. 57 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 i 47 P.p.s.a. Przyjmując, że wymogi te skarga strony spełniła, Sąd ocenić musiał również, czy wyczerpany został tryb wnoszenia skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wyjątki od tej zasady przewidują § 3 i § 4 art. 52 P.p.s.a. W myśl § 4 tego artykułu, który znajduje zastosowanie do aktów lub czynności innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę należy poprzedzić wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku termin, o którym mowa w § 3 art. 52 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Wobec tak określonego wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Sąd - zarządzeniem doręczonym dorosłemu domownikowi w dniu 21 listopada 2011 r. - zobowiązał stronę do wykazania zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a. W zakreślonym terminie siedmiu dni, ani też do dnia wydania niniejszego postanowienia, skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie Sądu, choć była pouczona o skutkach związanych z brakiem udzielenia odpowiedzi w omawianym zakresie. Tym samym należało uznać, że M. A. nie wykazała, aby przed wniesieniem skargi spełniła konieczny warunek w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżonym aktem. Podsumowując powiedziane dotąd stwierdzić trzeba, że skoro w niniejszej sprawie skargę należało poprzedzić wezwaniem Burmistrza Grodkowa do usunięcia naruszenia prawa, to brak podjęcia przez stronę tej czynności skutkować musiał odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.