II SA/Op 509/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz J. P. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [...], nr [...], której wydanie poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W wyniku dokonanego przez J. P. zawiadomienia o przeprowadzeniu przez R. M. robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w Ż. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim pismem z dnia 10 lipca 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie przebudowy budynku, a następnie decyzją z dnia [...], opartą o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał R. M. dostarczenie inwentaryzacji budynku w celu doprowadzenia powyższego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po przedłożeniu przez zobowiązaną inwentaryzacji wykonanej w listopadzie 2003 r. przez M. W., w oparciu o tę samą podstawę prawną organ decyzją z dnia [...] nakazał R. M. wykonanie zaleceń wyszczególnionych w opinii technicznej tj. docieplenie ścian zewnętrznych oraz stropów nad pomieszczeniem gospodarczym i kotłownią oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej, nawiewnej i wywiewnej w pomieszczeniach kotłowni i kuchni. Na skutek odwołania J. P. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na pozbawienie odwołującego czynnego udziału w postępowaniu, wskazując ponadto na konieczność zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał R. M. dokonać oceny prawidłowości działania wentylacji w pomieszczeniach kotłowni i kuchni, po czym decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 3 tej samej ustawy stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] ze względu na nałożony obowiązek przedłożenia dokumentów, natomiast w wyniku odwołań wniesionych przez J. P. decyzjami z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na rodzaj nałożonego obowiązku, a także uchylił decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, ponownie rozpatrzywszy sprawę, decyzją z dnia [...], opartą o przepis art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie dokonania przez R. M. samowolnej zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal mieszkalny wobec bezprzedmiotowości postępowania, argumentując, że w obecnym stanie technicznym budynek nadaje się do pełnienia funkcji mieszkalnej i brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...], natomiast w wyniku wniesionej przez J. P. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 452/06, uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd, poza wykazaniem braku podstaw do umorzenia postępowania, podkreślił bezsporność dokonania przez R. M. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającej na jego przebudowie oraz wykonaniu robót budowlanych. Ponadto zaakcentował, że w toku postępowania wyeliminowane zostały wszystkie wcześniej wydane decyzje i ocenił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 10 lipca 2003 r., co skutkuje koniecznością zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na obowiązek organu rozważenia zmian tej ustawy dokonanych ustawami nowelizującymi z dnia 27 marca 2003 r., 16 kwietnia 2004 r. oraz 28 lipca 2005 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy doszło do wysłuchania oświadczeń stron i w dniu 11 stycznia 2008 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego budynku, przy czym z uwagi na nieobecność R. M. nie było dostępu do pomieszczeń, a następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał "docieplenie ścian zewnętrznych oraz stropu nad pomieszczeniem i kotłownią z zastosowaniem styropianu min. 10 cm. w terminie do 30 października 2008 r.". W uzasadnieniu organ stwierdził, że pomieszczenia mieszkalne spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. z dnia orzekania. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. P., podnosząc we wniesionym odwołaniu, że decyzja narusza jego prawo własności działki budowlanej, na którą opłaca podatek, natomiast siostra mieszka w spornym budynku nielegalnie. Ponadto odwołujący zgłosił zastrzeżenia odnośnie legalności powiększenia otworów okiennych i wykonania nowego otworu okiennego i wątpliwość, czy wysokość pomieszczeń odpowiada wymogom przewidzianym dla pomieszczeń mieszkalnych. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz dokonane ustalenia, wskazując w tym zakresie, że przedmiotowy budynek wzniesiono w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z roku 1975, przy czym budowę zakończono w roku 1980 i bezpośrednio po zakończeniu budowy R. M., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę bądź zmianę sposobu użytkowania, przystąpiła do prac adaptacyjnych, polegających m.in. na powiększeniu otworów okiennych i zmianie umiejscowienia drzwi. Dalej organ stwierdził, że z opinii z listopada 2003 r. wynika, iż budynek jest w dostatecznym stanie technicznym i pomimo odstępstw od pewnych wymogów warunków technicznych (za mała wysokość niektórych pomieszczeń i słabe nasłonecznienie) może być użytkowany jako mieszkalny po dociepleniu ścian zewnętrznych oraz stropów nad pomieszczeniem gospodarczym i kotłownią, wymianie okien w kuchni i pokoju nad kuchnią, a także wykonaniu wentylacji grawitacyjnej w kotłowni i w kuchni, przy czym roboty wentylacyjne zostały wykonane i w październiku 2005 r. inwestorka przedstawiła ocenę działania wentylacji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 16 kwietnia 2007 r. i wskazaniami co do dalszego postępowania, które sprowadzały się do ustalenia przepisów mających zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który ma zastosowanie z mocy art. 71 ust. 3 tej ustawy. Organ odwoławczy podał, że w świetle art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. pomimo dokonania zmiany sposobu użytkowania w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy z 1994 r. Dalej organ odwoławczy przywołał przepisy intertemporalne zawarte w ustawach zmieniających tę ustawę: z 27 marca 2003 r. (art. 7 ust. 1) z 16 kwietnia 2004 r. (art. 2 ust. 3) oraz z 28 lipca 2005 r. (art. 7) wywodząc, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu orzekania z wyłączeniem art. 71a, w którego miejsce winien być zastosowany uchylony aktualnie przepis art. 71 ust. 3. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem, przez co rozumie się spełnienie minimalnych wymagań w zakresie przydatności techniczno-budowlanej do pełnionej funkcji oraz lokalizacji. W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że zaadoptowane pomieszczenia nadają się do bezpiecznego użytkowania, a stwierdzone usterki nie stanowią bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji. Organ przyjął, że wykonana sprawna wentylacja kotłowni umożliwia bezpieczne korzystanie z centralnego ogrzewania, natomiast odległość przedmiotowego budynku od budynku mieszkalnego wynosi ponad 6m, rzuty prostopadłe ścian nie zachodzą na siebie, w związku z czym nie ma zagrożenia pożarowego, a po wykonaniu nałożonego na inwestorkę obowiązku budynek będzie spełniał wymogi umożliwiające jego bezpieczne użytkowanie. Odnośnie stwierdzonych w opinii odstępstw w zakresie wysokości pomieszczeń i ich nasłonecznienia organ wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają bezpośrednie zastosowanie przy projektowaniu, odbudowie, nadbudowie i rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków spełniających funkcje użytkowe. W przypadku obiektów istniejących jego przepisy stosuje się odpowiednio, co nie oznacza, że wprost. W związku z tym organ wywiódł, iż możliwe jest dopuszczenie do użytkowania obiektu już istniejącego, gdy nie jest możliwe spełnienie wszystkich warunków technicznych, a obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników i osób trzecich. Odnośnie podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia własności, organ wskazał, iż te zarzuty nie powinny być kierowane do organów nadzoru budowlanego, których rolą nie jest rozstrzyganie kwestii uprawnień stron ze sfery cywilnoprawnej, należącej do sądów powszechnych ale ocena czy doszło do samowolnej zamiany sposobu użytkowania, możliwości legalizacji albo konieczności przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W wywiedzionej na powyższą decyzję skardze J. P. wniósł o stwierdzenie nieważności i uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., skarżący wywiódł, że organ odwoławczy nie uwzględnił i nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu samowolnej zamiany sposobu użytkowania części obiektu oraz wykonywania prac budowlano-adaptacyjnych bez tytułu prawnego do nieruchomości, a nadto do zarzutu wykonywania prac budowlanych obejmujących wykonanie nowych otworów okiennych i powiększenie istniejących, nie wskazując przyczyn ani dowodów, na których się oparł. Zarzucił też naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z powodu niewyjaśnienia prawa uczestnika postępowania do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto skarżący wskazał na niekonsekwencję organów obu instancji, podkreślając rozbieżność pomiędzy stwierdzonym niespełnieniem wymagań warunków technicznych w zakresie wysokości pomieszczeń i ich nasłonecznienia, a nakazem docieplenia ścian z pominięciem pozostałych wad. Skarżący w tym zakresie wywiódł, że zarówno ustawa Prawo budowlane z 1994 r. jak i przepisy wykonawcze nie przewidują gradacji ani swobody organów nadzoru budowlanego w stosowaniu prawa, w związku z tym przepisy muszą być stosowane z pełną konsekwencją, a nie wybiórczo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji, jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Poza tym, w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wychodząc z tych przesłanek, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy stwierdził, iż organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Rozważania, jakie doprowadziły do negatywnej oceny zaskarżonej decyzji oraz objętej oceną z mocy art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji poprzedzić należy uwagą, że decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego są już powtórnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 kwietnia 2007 r. uchylono wcześniejsze rozstrzygnięcia organów obu instancji. W przypadkach orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji wyeliminowanej przez Sąd z obiegu prawnego. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyłączenie powyższego związania jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była zmiana sposobu użytkowania budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w Ż., z gospodarczego na mieszkalny. Z lektury akt wynika, że budynek ten został wykonany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Zawadzkie z dnia [...], nr [...], o pozwoleniu na budowę typowego budynku gospodarczego – typu [...], wydanej na rzecz J. P., będącego ojcem skarżącego. W aktach sprawy brak jest dziennika budowy, zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić trzeba, że zarówno obowiązująca w dacie wydawania decyzji ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), w art. 71, jak i poprzedzająca ją ustawa z 1974 r. w art. 44 zawiera uregulowania określające, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystania go do innych celów wymaga uzyskania akceptacji właściwego organu, przy czym akceptacja ta ma nastąpić w warunkach zamierzonej zmiany, a nie już dokonanej. Brak uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznacza zatem, że nastąpiła ona samowolnie. Do dnia 30 maja 2004 r. zmiana ta wymagała pozwolenia, spełniającego podobną rolę jak pozwolenie na budowę w procesie budowlanym. W tych warunkach nie ulega wątpliwości, że w wyniku kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu z dnia 16 kwietnia 2007 r. organ pierwszej instancji stanął w obliczu konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, a w pierwszej kolejności rozważenia, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mają zastosowanie w sprawie, zakwalifikowanej ze względu na jej przedmiot jako samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. W szczególności, wobec jednoznacznego stanowiska Sądu odnośnie daty wszczęcia postępowania w tym zakresie, zgodzić należy się co do zasady ze stanowiskiem organów obu instancji o konieczności wykluczenia stosowania przepisu art. 71a, wprowadzonego od dnia 31 maja 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.), określającego możliwość nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oraz ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 2 ust. 3 omawianej ustawy zmieniającej, przepisu tego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w wersji obowiązującej przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Poprzednio obowiązujące przepisy przewidywały, iż dokonanie takiej zmiany wymaga pozwolenia właściwego organu (art. 71 ust. 1). Do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej przed dniem 30 maja 2004 r. zastosowanie znajduje również art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazujący w takim przypadku odpowiednie stosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 tej ustawy. Możliwość stosowania ostatnio wskazanego przepisu art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2005 r., zmieniającą ustawę prawo budowlane od dnia 11 lipca 2003 r., przy czym w przepisie art. 7 ust. 1 tej ustawy ustanowiono regułę stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie ustawy. W tych warunkach, przyjmując datę wszczęcia postępowania, wskazaną przez Sąd w wyroku z dnia 16 kwietnia 2007 r., tj. 10 lipca 2003 r., w niniejszej sprawie organ, będąc związany wydanym wyrokiem, winien zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. We wskazanym wyżej okresie przepis art. 71 ust. 1 stanowił, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio". Ponadto wedle art. 71 ust. 2 pkt 1 zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części była w szczególności przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Z kolei na zasadzie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, należy odpowiednio stosować przepisy art. 50 i art. 51. Umożliwia to organowi wydanie – w zależności od ustalonego stanu faktycznego i prawnego – decyzji, o jakich mowa w tych przepisach, w szczególności decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże brak możliwości doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów, wówczas organ nadzoru budowlanego powinien w decyzji określić czynności, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, a także określić termin, w którym czynności te powinny być wykonane (art. 51 ust. 1 pkt 2). W tym miejscu podnieść należy, że prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd dostrzegł szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 K.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym i na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (por. B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Univesitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CLIII, 1988 r., s.8). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego, podzielając argumenty podnoszone przez skarżącego, wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w podstawowych kwestiach, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakimi w przedmiotowej sprawie było ustalenie kręgu adresatów decyzji wydanych w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności osoby zobowiązanej do wykonania nakazów wynikających z tych decyzji, jak również precyzyjne określenie zakresu prac wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania, co z kolei implikuje określenie zakresu czynności wymagających wykonania ze względu na cel zastosowanego przez organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie pierwszego powyższych zagadnień, nie ulega wątpliwości, iż decyzja nakładająca obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 winna precyzyjnie wskazywać osobę zobowiązaną do ich wykonania. Analizując zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów nie można nie dostrzec, że organ pierwszej instancji odstąpił od wskazania w rozstrzygnięciu osoby zobowiązanej do wykonania nakazanych czynności, co jest istotną wadą, gdyż w istocie uniemożliwia egzekwowanie nałożonego obowiązku. Z kolei organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji polegała na zobowiązaniu R. M., jednak uczynił to wyłącznie w komparycji swej decyzji, odstępując od wyjaśnienia tej okoliczności w treści uzasadnienia. Z przedłożonych dokumentów ani z uzasadnienia decyzji nie wynika też, by organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia odnośnie aktualnego stanu prawnego spornego budynku mieszkalnego. Treść aktu notarialnego z dnia 27 stycznia 2003 r., nr rep.[...], jak i zawiadomienia Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich z dnia [...] o wpisie do księgi wieczystej wskazuje, że nieruchomość w Ż. stanowi współwłasność skarżącego oraz R. M. i M. P. w częściach ułamkowych wynoszących odpowiednio 4/6 oraz po 1/6. Jednocześnie w aktach sprawy zalega postanowienie Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich z dnia [...], sygn. akt [...], o zniesieniu współwłasności i przyznaniu nieruchomości na wyłączną własność J. P. oraz ustanowieniu na rzecz R. M. prawa dożywotniej i nieodpłatnej służebności mieszkania w spornym budynku. Postanowienie to nie jest jednak zaopatrzone w klauzulę prawomocności, a nadto w aktach znajduje się również odpis apelacji skarżącego wniesionej od tego postanowienia. W związku z tym podkreślić należy, że wszelkie roboty budowlane podlegające reglamentacji Prawa budowlanego wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a decyzja oparta o przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli obiektu, których krąg musi zostać rzetelnie ustalony zważywszy, że rozstrzygnięcie może skutkować czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, wymagającą wedle art. 199 K.c. zgody wszystkich współwłaścicieli. Po wtóre – organy nie wyjaśniły należycie zakresu prac, jakie doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa też żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym również treść protokołu z oględzin dokonanych w dniu 11 stycznia 2008 r., w czasie których nie doszło do wejścia do budynku. Ostateczne wskazanie wykonanych robót i zakresu dokonanych zmian winno nastąpić w drodze porównania treści znajdującego się w aktach sprawy projektu budynku gospodarczego, określającego parametry budynku, ze stanem istniejącym. Dopiero w oparciu o tak dokonane ustalenia dotyczące odstępstw, możliwe będzie zajęcie stanowiska odnośnie zakresu wykonanych robót, ich zakwalifikowania oraz rozważenie możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie przedstawia ustaleń faktycznych; cała uwaga organu skupia się na rozważaniach dotyczących stanu prawnego. Braków tych nie usunął również organ drugoinstancyjny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymieniono jedynie niektóre prace, takie jak powiększenie otworów okiennych i zmiana umiejscowienia drzwi. Przypomnieć trzeba, że skoro w sprawie doszło do uchylenia wszystkich wydanych dotychczas decyzji, w związku z tym w porządku prawnym nie funkcjonuje żaden akt przedstawiający w sposób wyczerpujący ustalenia faktyczne poczynione przez organy. W tym miejscu podnieść należy też, że skorzystanie z regulacji zawartej w art. 51 ustawy Prawo budowlane czyni koniecznym wyjaśnienie powodów, dla których organ zastosował ten a nie inny środek wymieniony w treści tegoż przepisu. Możliwość doprowadzenia konkretnych robót do stanu zgodnego z prawem w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) powinna wynikać z uzasadnienia decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., przy czym rozważaniami należy objąć wszystkie wykonane prace, a nie tylko niektóre z nich, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzje obu instancji nie spełniają tego postulatu. O ile organ pierwszej instancji, wbrew ustaleniom wynikającym z opinii z listopada 2003 r., dotyczącym zbyt małej wysokości pomieszczeń oraz ich słabego nasłonecznienia wskazał, że pomieszczenia mieszkalne spełniają warunki techniczne dla budynków i pomieszczeń mieszkalnych, to organ odwoławczy podając powyższe odstępstwa, powołał się na treść tej opinii, w której stwierdzono, że pomimo nich budynek może być użytkowany w obecnym stanie jako mieszkalny. Organy nie dokonały zatem samodzielnej oceny omawianej opinii, będącej jedynie jednym dowodów w sprawie. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast wyłącznie do stwierdzenia, że zapis o odpowiednim stosowaniu przepisów rozporządzenia do obiektów już istniejących umożliwia dopuszczenie do użytkowania jeśli niemożliwe jest spełnienie wszystkich wymagań warunków technicznych, a obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników i osób trzecich. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, gdyż w zasadzie przez organy nie zostały wskazane jakiekolwiek powody uzasadniające przyjęcie stanowiska o niemożliwości usunięcia niedostatecznego nasłonecznienia, a nadto nie uzasadniono przyczyn zaaprobowania nieodpowiedniej wysokości pomieszczeń mieszkalnych. Zaznaczyć wypada, że użyte przez ustawodawcę w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. określenie "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" nie należy rozumieć jako doprowadzenie do tego stanu tylko w jakimś ograniczonym zakresie, lecz w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i żądań skargi, należało wyjaśnić, że w ocenie Sądu, nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, gdyż przy ich wydaniu doszło wprawdzie do naruszeń prawa, jednak nie są one, zdaniem Sądu, tego rodzaju, by można było ocenić je jako rażące. Stwierdzone przez Sąd i omówione wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, polegające na zaniechaniu przez organy orzekające wyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy, uzasadniały natomiast uchylenie decyzji obu instancji. Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie treści art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na treści art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w punkcie trzecim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., z uwzględnieniem zaleceń zawartych również w wyroku z dnia 16 kwietnia 2006 r., jeśli przy niezmienionym stanie prawnym w wyniku ponownych ustaleń nie ulegnie zmianie stan faktyczny sprawy.