II SA/Op 511/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Pismem z dnia 30 marca 2012 r. I. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Stacja demontażu pojazdów A w [...]". Dołączony do wniosku raport o oddziaływaniu na środowisko wskazywał, że przedsięwzięcie ma być realizowane w miejscowości [...] na działce nr a, powstałej w wyniku podziału działki nr b. Burmistrz Namysłowa decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...], odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania inwestorki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., z powodów procesowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Namysłowa decyzją z dnia 2 lipca 2013 r., nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Powyższą decyzję doręczono tego samego dnia wnioskodawczyni oraz pozostałym osobom wymienionym w rozdzielniku: W. S., M. L., Z. A., G. A., M. D. i P. L. Wśród osób wymienionych w rozdzielniku wskazani zostali również mieszkańcy Gminy [...], którym informacja o wydaniu przedmiotowej decyzji podana została do publicznej wiadomości w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r., nadanym w placówce operatora pocztowego 2 września 2013 r., J. S. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, w którym zaznaczył, że nie otrzymał decyzji, a o jej wydaniu dowiedział się "podczas wizyty w Urzędzie Miejskim w Namysłowie kilka dni temu" Równocześnie oświadczył, iż swój interes prawny wywodzi z norm prawa cywilnego dotyczących własności oraz lokalizacji przedsięwzięcia w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości. W piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wezwało J. S. do powiadomienia organ, czy wniesione przez niego pismo z dnia 28 sierpnia 203 r. jest odwołaniem, na co wskazuje jego nazwa, czy też podaniem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. S. wskazał, że jego intencją było złożenie odwołania od decyzji z dnia 2 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium odniosło się do legitymacji odwoławczej J. S. W szczególności, uznało, iż odwołujący, który jest współwłaścicielem działki nr c, graniczącej z terenem objętym wnioskiem I. S. w świetle kryteriów, jakie przyjął Burmistrz, winien był zostać uznany za stronę. Z uwagi jednak na fakt, że decyzja z dnia 2 lipca 2013 r. nie została mu doręczona to bieg terminu do wniesienia odwołania w ogóle się nie rozpoczął. W tym zakresie, powołując się na stanowisko judykatury stwierdziło, że strona postępowania pierwszoinstancyjnego, która została pominięta przez niedoręczenie jej decyzji, ma prawo wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po upływie tego terminu może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania, opierając swoje żądanie na treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro w przedmiotowej sprawie wszystkie strony uczestniczące w postępowaniu odebrały decyzję w dniu 2 lipca 2013 r., zatem zarówno w stosunku do nich, jak i odwołującego się, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 16 lipca 2013 r. Tymczasem J. S. wysłał swoje odwołanie dopiero 2 września 2013 r., co w ocenie Kolegium, oznacza, że odwołanie to jest niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się jego uchylenia, jak też uchylenia decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia 2 lipca 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, iż jako właściciel działki nr c powinien być stroną postępowania, tymczasem decyzja z dnia 2 lipca 2013 r. nie została mu doręczona, w związku z czym nie mógł od niej wnieść odwołania w przewidzianym dla innych stron terminie. Jednocześnie wyjaśnił, że skoro o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się podczas wizyty w Urzędzie Miejskim w Namysłowie na kilka dni przed dniem 28 sierpnia 2013 r., to złożone przez niego w dniu 2 września 2014 r. odwołanie zostało wniesione z dochowaniem 14-dniowego terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego J. S., czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Stacja demontażu pojazdów A w [...]". Poza oceną Sądu pozostaje natomiast legalność tejże decyzji, zatem zarówno złożony przez skarżącego wniosek skargi o jej uchylenie, jak i wszelkie argumenty w tym zakresie, nie mogą być brane pod uwagę. Wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania organ stwierdza w formie postanowienia, co wynika z brzmienia art. 134 K.p.a. Przyjdzie zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawiązując do drugiej ze wskazanych grup przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jak zasadnie wywiedziono w skardze zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w toku tego postępowania organ II instancji stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.), tj. gdy ustali, że brak jest po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526409; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 425). Odmienna sytuacja ma natomiast miejsce, gdy odwołanie wnoszone jest przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, której nie została doręczona decyzja i która nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. Jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1571/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, op. cit., s. 499 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). Przenosząc powyższe wywody natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący J. S. nie był przez organ I instancji uznany za stronę w postępowaniu wszczętym z wniosku I. S. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Istotne jest, że skarżący nie był uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, wymienione w rozdzielniku decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia 2 lipca 2013 r. strony uczestniczące w postępowaniu tj. I. S., W. S., J. S., Gmina [...], Z. A., G. A., M. D., P. L odebrały sporną decyzję w dacie 2 lipca 2013 r. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem bieg w dniu 3 lipca 2013 r. i upłynął z dniem 16 lipca 2013 r. Wprawdzie skarżącemu decyzja ta nie została doręczona, jednakże skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, lecz uczynił to dopiero w dniu 2 września 2013 r., czyli po terminie, o którym mowa wyżej Odnosząc się natomiast do faktu opublikowania informacji o wydaniu decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia 2 lipca 2013 r., mieszkańcom Gminy [...], które zostało dokonane w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. – zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku), to dostrzec przyjdzie, że również w tym przypadku skarżący nie mógłby skutecznie powoływać się na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z ww. przepisem organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią (...). Oceniając skutki procesowe tego rodzaju "ogłoszenia" należy wskazać, że jest to forma charakterystyczna dla ww. ustawy, która pozwala na udostępnianie informacji społeczeństwu. Zapewnia bowiem realizację zagwarantowanego w art. 29 tej ustawy udziału społeczeństwa w sprawach, dla których przepisy prawa materialnego taką konieczność przewidują. Tożsame uregulowanie przewidziane jest w art. 95 ust. 3 tej ustawy. Zważywszy na powyższe stwierdzić przyjdzie, że podanie do publicznej wiadomości informacji o decyzji, dokonane zarówno na podstawie art. 95 ust. 3 omawianej ustawy, jak i na podstawie jej art. 85 ust. 3, nie jest jednak jednoznaczne z tym, że każdy podmiot ma z mocy ustawy przymiot strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA 2586/03, LEX nr 179130). Oznacza to, że uprawnienia przyznane społeczeństwu nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., dającego poszczególnym członkom społeczeństwa przymioty strony w omawianej kategorii spraw. Podanie do publicznej wiadomości informacji o decyzji nie wywołuje też skutków tożsamych z ogłoszeniem decyzji stronom postępowania, co następuje w odrębnym trybie, określonym w art. 49 K.p.a., który przewiduje, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z ogłoszeniem dokonanym na podstawie art. 49 K.p.a. wiązać należy zatem rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Poza tym, aby można było mówić o ogłoszeniu decyzji w trybie art. 49 K.p.a. i rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania od tego ogłoszenia, norma prawna musi wyraźnie wskazywać na możliwość zastosowania tego przepisu, na co wskazuje użyte w nim sformułowanie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi". Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W szczególności zwrócić trzeba uwagę, że w przepisie art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku mowa jest jedynie o "podaniu informacji o decyzji do publicznej wiadomości". Przepis ten nie wskazuje natomiast na zastosowanie art. 49 K.p.a. w zakresie doręczenia decyzji stronom, stąd ogłoszenie na tej podstawie o wydaniu decyzji ma jedynie walor informacyjny. Nie przewiduje zatem możliwości otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania i w żaden sposób nie wpływa też na bieg tego terminu wobec podmiotów, które uznano za strony postępowania i którym decyzję doręczono. Skoro pozostałym, wymienionym w rozdzielniku decyzji z dnia 2 lipca 2013 r., stronom postępowania decyzję doręczono, a nie ogłoszono, to od tego doręczenia (2 lipca 2013 r.) biegnie termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które za stronę nie zostały uznane przez organ pierwszej instancji. Reasumując, podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej. Skoro decyzja doręczona została stronom wymienionym w rozdzielniku decyzji w dniu 2 lipca 2013 r., a od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez żadną ze stron, to tym samym odwołanie skarżącego, wniesione w dniu 2 września 2013 r., skierowane zostało wobec decyzji, która uzyskała już walor ostateczności i tym samym było ono niedopuszczalne ze względów przedmiotowych. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.