II SA/Op 516/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego urządzenia wodnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Otmuchowie z dnia 24 maja 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego R. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. K. (zwany dalej też skarżącym) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 lipca 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Otmuchowie z dnia 24 maja 2018 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zamiaru wykonania urządzenia odwadniającego w pasie drogowym drogi publicznej, tj. wykonania przepustu z rur betonowych Ø 400 mm o długości 12 m - zjazd z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr a położoną w miejscowości [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 kwietnia 2018 r., R. K. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania czynności, robót lub urządzeń, lub innych działań niewymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566; z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". W zgłoszeniu podano, że inwestorem zadania jest skarżący i obejmuje ono - w ramach budowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] - wykonanie na rowie drogowym, pod zjazdem, przepustu o długości 12 m z rur betonowych Ø 400 mm. Decyzją z dnia 24 maja 2018 r., działając na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 1 ustawy, Kierownik Nadzoru Wodnego w Otmuchowie wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania ww. urządzenia odwadniającego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 394 ust 1 pkt 10 ustawy, zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa rowu polegającego na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m. Z uwagi na to, że planowana przebudowa rowu ma być wykonana poprzez wykonanie przepustu o długości 12 m, należy - zdaniem organu - uzyskać pozwolenie wodnoprawne, stosownie do art. 389 pkt 6 ustawy. W odwołaniu od tej decyzji R. K. podniósł, że złożył wniosek na podstawie art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy, a nie art. 394 ust. 1 pkt 10 ustawy, na który powołał się organ wnosząc sprzeciw. Wywodził, że ten ostatni przepis dotyczy wszystkich terenów, z zastrzeżeniem długości przepustu do 10 m, natomiast w pkt 11 ust. 1 art. 394 ustawy wprowadzono dla m.in. pasów drogowych dróg publicznych możliwość przebudowy urządzeń odwadniających bez konieczności uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast lokalizowanie przepustu w rowie - w myśl ustawy - jest przebudową urządzenia wodnego. W związku z tym R. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia, które nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że w sprawie miał zastosowanie art. 394 ust. 1 pkt 10 ustawy. Organ odwoławczy argumentował, że art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w rozważanym przypadku przebudowa lub odbudowa nie ma miejsca. Zgodnie z przedłożonym załącznikiem mapowym nowo lokalizowany przepust pod dojazdem do działki nr a w [...] występuje w innym miejscu niż dotychczasowy dojazd do posesji, która została rozparcelowana. Z kolei zgodnie z art. 389 pkt 6 ustawy, wnioskowany przepust o długości 12 m stanowi urządzenie wodne, na które wymagane jest pozwolenia wodnoprawne. Stąd, należało wnieść sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, bo w myśl art. 423 ust. 5 ustawy, organ właściwy w sprawie zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W skardze skierowanej do tut. Sądu R. K. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Domagał się też zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi za wadliwe uznał stanowisko, wedle którego w sprawie należało zastosować pkt 10, a nie pkt 11 ust. 1 art. 394 ustawy. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie brały pod uwagę, że budowa przepustu na rowie w pasie drogowym dróg publicznych jest przebudową urządzenia wodnego, jakim jest rów. Skarżący powtórzył wywody podniesione już w odwołaniu oraz stwierdził, że bez wpływu na przebudowę pozostaje argument organu o rozparcelowaniu sąsiedniej posesji. Ponadto przypomniał, że uzyskał zezwolenie na lokalizację nowego zjazdu od zarządu drogi (tj. Zarządu Powiatu w [...]). W podsumowaniu podkreślił, że spełnił wszystkie przesłanki z art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy, a ustawodawca nie zastrzegł w tym przepisie żadnych innych obwarowań, które nadinterpretowują sobie organy rozpatrujące zgłoszenie wodnoprawne. Dodatkowo skarżący zauważył, że okres na rozpatrzenie zgłoszenia wynosi 30 dni. Zgłoszenie zostało doręczone Kierownikowi Nadzoru Wodnego w Otmuchowie dnia 23 kwietnia 2018 r., natomiast decyzja zgłaszająca sprzeciw jest datowana na 24 maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i akcentując, że zastosowanie w sprawie art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy oznaczałoby rażące naruszenie prawa, skoro załączniki do zgłoszenia wskazują na inne umiejscowienie planowanego przepustu niż dotychczasowy dojazd do posesji. Podkreślił organ, że wykonanie przepustu na rowie przydrożnym wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu istniejącego, stanowiącego urządzenie wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z poźn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 lipca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Otmuchowie z dnia 24 maja 2018 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez R. K. zamiaru wykonania urządzenia odwadniającego w pasie drogowym drogi publicznej, tj. wykonania przepustu z rur betonowych Ø 400 mm o długości 12 m - zjazd z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr a położoną w miejscowości [...]. Przypomnienia również wymaga, że sprzeciw w przedmiotowej sprawie został wniesiony na podstawie art. 423 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 423 ust. 1 ustawy, zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych. Stosownie do treści art. 423 ust. 2 ustawy, do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast po myśli art. 423 ust. 5 pkt 1 ustawy, organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Za dzień wniesienia sprzeciwu - według art. 423 ust. 6 ustawy - uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, a w przypadku, o którym mowa w art. 61 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia jest konieczne, ponieważ wykonanie przebudowy rowu polegającej na wykonaniu przepustu o długości 12 m objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stosownie do art. 389 pkt 6 ustawy. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się inwestor, który we wniesionej skardze - oprócz zakwestionowania obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - zwrócił również uwagę na potrzebę zbadania, czy rozpatrzenie zgłoszenia nastąpiło w terminie 30 dni. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do ostatnio wskazanej kwestii, powtórnie należy odwołać się do przytoczonych wyżej regulacji, w tym przede wszystkim art. 423 ust. 2 ustawy, z którego to przepisu - zdaniem Sądu - wynika, że sprzeciw wobec zgłoszenia może być wniesiony tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Dla prawidłowego ustalenia, czy organ - wnosząc sprzeciw - dochował tego terminu, konieczne jest określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg terminu się kończy. W niniejszej sprawie Kierownik Nadzoru Wodnego w Otmuchowie nie wzywał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, dlatego początkowym dniem biegu 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 423 ust. 2 ustawy, jest dzień następny po dniu, w którym dokonano skutecznego zgłoszenia. Na gruncie analogicznego przepisu zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. art. 30 ust. 5 tej ustawy, za ugruntowany w orzecznictwie trzeba uznać pogląd, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany, zaś upływ zakreślonego przepisem terminu na wniesienie sprzeciwu oznacza koniec terminu, w którym organ powinien merytorycznie ocenić zgłoszenie (ewentualnie wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia), a także powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Tymczasem z akt kontrolowanej sprawy wynika, że Kierownik Nadzoru Wodnego w Otmuchowie orzekał już po upływie ww. terminu. Skoro zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowej inwestycji wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 23 kwietnia 2018 r., to 30-dniowy termin określony przez ustawodawcę w art. 423 ust. 2 ustawy upływał z dniem 23 maja 2018 r. Natomiast decyzja Kierownika Nadzoru Wodnego w Otmuchowie została opatrzona datą 24 maja 2018 r., podczas gdy w tym dniu organ ten utracił już podstawę prawną do wydania decyzji o sprzeciwie. Sprawa nie została zatem załatwiona w przepisanym ustawą terminie. W konsekwencji, również wniesienie sprzeciwu w dniu 28 maja 2018 r., w którym nadano decyzję w placówce pocztowej (art. 423 ust. 6 ustawy), nastąpiło z uchybieniem omawianego terminu. W tych okolicznościach nie może być wątpliwości, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw, a także utrzymanie w mocy tej wadliwej decyzji przez organ odwoławczy, zamiast jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 423 ust. 2 ustawy. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdy zważyć, że upływ terminu na wniesienie sprzeciwu powodował, iż skarżący mógł przystąpić do wykonania przedmiotowego urządzenia odwadniającego, a mimo to organy wydały decyzje oznaczające zakaz realizacji tego zamierzenia, choć - co raz jeszcze powtórzyć trzeba - pozbawione już były umocowania prawnego do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Stwierdzenie, że sprzeciw został wniesiony po wymaganym terminie skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie do dalej idących zarzutów podniesionych przez skarżącego. Ponadto wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie sformułował wskazań co do dalszego postępowania, ponieważ nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w której podjęto decyzje objęte kontrolą Sądu. W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Natomiast zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, uzasadniania art. 200 P.p.s.a.