II SA/Op 52/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo z dnia 31 grudnia 2010 r., zatytułowane "Pozew o wypłacenie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ", w którym wnosił o wypłacenie równoważnika tę Skargą na Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, oznaczoną jako "pozew o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2010" oraz o obciążenie kosztami sądowymi pozwanego Skarbu Państwa - Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu. W uzasadnieniu wskazał, że równoważnik był wypłacany od roku 1986, przy czym w roku 1998 r. wydana została w tej sprawie imienna decyzja, natomiast w roku 2005 zaprzestano wypłaty bez podania przyczyny. Dalej podał, że w roku 2008, powołując się na wyrok NSA, zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu o wypłatę równoważnika, której jednak odmówiono bez podania przyczyn i podstawy prawnej. Także wielokrotnie zwracał się w tej sprawie "do właściwych organów", łącznie z Komendą Główną Policji i uzyskiwał odpowiedzi odmowne bez podania przyczyny, uważając, że "wyrok NSA jest niestosowny". Wobec wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, z dnia 3 stycznia 2011 r., skarga przesłana została do organu wskazanego w skardze, celem nadania jej biegu na podstawie art. 54 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, przesłanej w dniu 24 stycznia 2011 r. wraz z aktami sprawy, Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o odrzucenie skargi. Podał, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało przyznane skarżącemu decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie –Koźlu z dnia 23 maja 1998 r., a kolejnymi pismami z dnia: 15 stycznia 2009 r., 27 marca 2009 r. i 7 lipca 2009 r. organ ten wskazywał brak podstaw prawnych do wypłaty równoważnika. Argumentując wniosek Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu stwierdził z kolei, że nie jest właściwy do udziału w niniejszej sprawie, wyjaśniając, że nie wypowiadał się zarówno merytorycznie - w ramach postępowania administracyjnego - w sprawie uprawnień skarżącego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jak i z przyczyn określonych w art. 37 K.p.a. Ponadto stwierdził, że skarżący nie wnosił do niego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie - Koźlu, wskutek niewydania decyzji administracyjnej i nie skarżył się na jego bezczynność. Organ zaakcentował, że nie wydał skarżącemu decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a skarżący nie był w dacie zwolnienia ze służby funkcjonariuszem pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Opolu, a zatem nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia roszczeń skarżącego. Dodał, że chociaż faktycznie wypłata równoważnika w latach 2003–2005 następowała z konta KWP w Opolu, gdyż z dniem 1 stycznia 2003 r. jednostki powiatowe Policji utraciły status dysponenta środkami budżetowymi, to jednak pozostało to bez wpływu na uprawnienia komendantów jednostek powiatowych Policji do przyznawania policjantom i innym osobom świadczeń finansowych. Zgodnie z właściwością, wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika za remont za lata 2006-2008 został zatem przesłany do Komendy Powiatowej Policji w Kędzierzynie-Koźlu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziane w ustawie. Oznacza to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest dopiero wówczas, gdy strona wyczerpie środki zaskarżenia służące jej na etapie postępowania administracyjnego. Wyczerpanie trybu zaskarżenia na drodze administracyjnej stanowi przesłankę dopuszczalności skargi. Powyższy obowiązek wynika z zasady pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Tryb administracyjny oparty jest natomiast na zasadzie dwuinstancyjności postępowania, ustanowionej w art. 15 K.p.a., która daje stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Sąd nie jest natomiast organem kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego. Na skutek wniesienia skargi Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia i z tego względu, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę merytorycznie. We wniesionej skardze, jako skarżony organ wskazany został Komendant Wojewódzki Policji w Opolu. Jednocześnie skarżący domagał się wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Dostrzec jednak należy, że - jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę - organami właściwymi do podjęcia w trybie administracyjnym rozstrzygnięcia w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów pełniących służbę w jednostkach powiatowych Policji oraz emerytów i rencistów policyjnych są komendanci powiatowi. W niniejszej sprawie takim organem jest zatem Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie-Koźlu, a nie Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, chociaż równoważnik za remont lokalu mieszkalnego jest wypłacany ze środków tego organu. Wydane przez niego w tym przedmiocie rozstrzygnięcie jest aktem organu pierwszej instancji, od którego służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym - zgodnie z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) - jest Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu. Zarówno z dokumentacji dołączonej do skargi, jak i z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, a także z lektury akt administracyjnych przedłożonych przez organ do Sądu, nie wynika jednak, aby w niniejszej sprawie wydane zostało rozstrzygnięcie przez skarżony organ, tj. przez Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu, działającego jako organ drugiej instancji w sprawie dotyczącej wypłaty skarżącemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Udział tego organu ograniczył się wyłącznie do przekazania, za pismem z dnia 9 stycznia 2009 r., wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008, Komendantowi Powiatowemu Policji w Kędzierzynie-Koźlu, celem rozpatrzenia według właściwości. Mając na uwadze zapis art. 52 § 2 P.p.s.a. nie można zatem przyjąć, że przed wniesieniem skargi do tut. Sądu skarżący wyczerpał tryb administracyjny, a tym samym, że dopuszczalne było wniesienie skargi. O ile bowiem przez wyczerpanie trybu rozumieć należy rozpoznanie sprawy przez organ wyższego stopnia, to skarga do sądu dopuszczalna jest jedynie na akt organu wyższego stopnia, wydany po rozpoznaniu środka odwoławczego, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. W myśl art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 P.p.s.a. skarga winna być przy tym wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Jednocześnie też wskazać trzeba, że przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność organu dotyczy przypadków, kiedy pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ustawy, organ administracji nie podejmuje nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. skarga tego rodzaju dopuszczalna jest również tylko w razie wyczerpania środków zaskarżenia, o którym można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., poprzez wniesienie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W niniejszej sprawie skarżący precyzyjnie określił skarżony organ, nie wskazywał jednak, że wniesiona skarga dotyczy bezczynności Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Jednocześnie, wskazanie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu jako organu skarżonego, wykluczało też możliwość rozpatrywania wniesionego środka zaskarżenia jako skargi na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Wniesienie tego rodzaju skargi wymagałoby wyczerpania opisanego wyżej trybu z art. 37 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że skoro skarga w niniejszej sprawie wniesiona została bez wyczerpania trybu administracyjnego, to nie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. W tych warunkach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.