II SA/Op 523/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 09 listopada 2005 r. K. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o wymeldowanie z pobytu stałego w O. przy ulicy [...] byłego męża R. Z. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Opola działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz art. 104 Kpa orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego w O. przy ulicy [...] R. Z. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że R. Z. trwale opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W ocenie organu biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...), a także orzecznictwo administracyjne, zgodnie z którym zamieszkiwanie w lokalu polega na stałym przebywaniu w nim oraz zaspokajaniu swoich funkcji życiowych, uznać należało, że w przypadku R. Z. została spełniona przesłanka opuszczenia lokalu. Nadto organ wywiódł, iż obowiązkiem organu administracji właściwego w sprawach meldunkowych jest zapobieganie sytuacjom, w których występowałaby tzw. fikcja meldunkowa, bowiem zasadniczym celem zapisu ewidencyjnego jest jego zgodność ze stanem faktycznym. Ewidencja ludności nie rozstrzyga również o istotnych sprawach życiowych, bytowych i majątkowych osób zarejestrowanych w jej zbiorach i nie jest ona formą rozstrzygania sporów rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. Z., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż wydanie zaskarżonej decyzji oparte zostało na niepełnym stanie faktycznym, albowiem uwzględniając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie czyli art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz fakt, że miejsce pobytu odwołującego się nie jest sporne, prowadzone postępowanie dowodowe, winno zmierzać do ustalenia, czy została spełniona prawna przesłanka "opuszczenia", a w szczególności czy rezygnacji z przysługującego uprawnienia do posiadania lokalu towarzyszyły okoliczności dobrowolności bądź przymusu opuszczenia lokalu przez R. Z. W ocenie odwołującego prowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło okoliczności w jakich doszło do pozbawienia go możliwości korzystania z lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny i jaką rolę odegrała w tym sama wnioskodawczyni. Organ I instancji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nie poczynił w tym zakresie dalszych ustaleń m. in. nie zobowiązał K. Z. do ustosunkowania się do twierdzeń odwołującego się, że nie miał on możliwości wejścia do mieszkania, pomimo podejmowania wielu prób na skutek jej bezprawnego działania. Zdaniem R. Z. niewyjaśnione zostały także przez organ I instancji motywy, jakimi kierowała się wnioskodawczyni odmawiając przyjęcia propozycji Spółdzielni dotyczącej zamiany lokalu objętego podziałem sądowym na dwa mniejsze oraz czy na jej postępowanie nie miały wpływu osoby trzecie np. konkubent. Odwołujący wywiódł zatem, iż zachowanie organu w przedmiotowej sprawie jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Ponadto wskazano, iż obowiązkiem organu I instancji zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. było np. zawiadomienie R. Z. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Natomiast swoistą sankcją za złamanie zasady czynnego udziału strony jest przepis art. 81 k.p.a. Warunek ten jednak nie został spełniony w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Opola. Zdaniem odwołującego konsekwencją powyższych uchybień są wadliwe ustalenia faktyczne, które przekładają się na błędny akt samego stosowania prawa przez organ w postaci decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż o opuszczeniu w 1998 r. dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez R. Z. świadczą dokumenty zgromadzone w sprawie – protokoły sporządzone w Urzędzie Miasta Opola na okoliczność przesłuchania świadków, kontrole meldunkowe przeprowadzone przez funkcjonariuszy Policji. Ponadto organ odwoławczy poinformował R. Z. o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji i złożenia końcowego oświadczenia wyznaczając stronom postępowania termin 19 maja 2006 r. Z aktami sprawy zapoznała się z upoważnienia R. Z. jego siostra. Z kolei w dniu 24 maja 2006 r. osobiście zgłosił się R. Z. i dołączył do akt sprawy pisemne wyjaśnienia. W ocenie organu odwoławczego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. pozwoliła na przyjęcie, iż R. Z. opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego nie dołożono należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego. Ponadto Wojewoda Opolski wydając decyzję nie uwzględnił oświadczenia złożonego na piśmie przez R. Z. w dniu 23 maja 2006 r., a także odwołania z dnia 03 lutego 2006 r. Skarżący podniósł również, iż jego wyjaśnienia i wskazania, co do okoliczności prób odzyskania możliwości ponownego zamieszkania zostały zbagatelizowane, a także pominięto jego działania zmierzające do odzyskania kluczy do mieszkania przy współudziale osób reprezentujących prawo. A nadto nie jest prawdą twierdzenie, iż skarżący lokal opuścił dobrowolnie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. uczestniczka postępowania K. Z. oświadczyła, iż decyzja organu powinna być utrzymana. Stwierdziła także, iż wywody skarżącego dotyczące stosowania wobec niego przymusu nie są prawdziwe, a klucze od mieszkania przyjęła od lokatorów, którzy je zajmowali jakiś czas temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 87, poz. 960, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], którą wymeldowano R. Z. z pobytu stałego w O. przy ulicy [...]. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadą skutkującą ich uchyleniem. Organy dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 10, 77, 79 i 80 kpa. Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) stanowi, że osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Stosownie zaś do ust. 2 powołanego artykułu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Niezbędną przesłanką wymeldowania zgodnie z art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy jest zatem opuszczenie miejsca pobytu stałego, przy czym winno ono być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Opuszczeniem jest więc nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale również i zamiar opuszczenia tego lokalu oraz skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym. Z kolei przez zamiar należy pojmować nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1986 r., sygn. akt III SA 437/86; wyrok NSA z dnia 3 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 573/85; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 110/87; wyrok NSA z dnia 18 marca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1073/86). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy na treść przepisu z art. 10 § 1 kpa, który formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dalszą konsekwencją powyższej zasady jest regulacja zawarta w art. 79 kpa. Zgodnie z tym przepisem strona powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Stosownie zaś do treści § 2 art. 79 kpa strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zachowanie wymagań art. 79 i 81 KPA, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13.02.1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, opublikowany ONSA z 1986 r., Nr 1, poz. 13). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż organy uchybiły powołanym przepisom. Po pierwsze stwierdzić należy, iż organ I instancji nie zawiadomił skarżącego R. Z. o terminie przesłuchania świadków, a tym samym pozbawił go możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zadawania pytań świadkom, a więc nie mógł w żaden sposób odnieść się do wskazanych przez nich okoliczności. Po drugie skarżący nie został pouczony o możliwości składania wniosków dowodowych. Ponadto pomimo usprawiedliwienia przez skarżącego jego nieobecności na konfrontacji w dniu 10 stycznia 2006 r. (w tym czasie przebywał na leczeniu szpitalnym) nie wyznaczono innego terminu jej przeprowadzenia. W ten sposób skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do zeznań wnioskodawczyni K. Z. i wyjaśnienia występujących w nich rozbieżności. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na to, iż postępowanie dowodowe było prowadzone bez udziału skarżącego. Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża bowiem organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 07 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85). Organ wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ dokonując, zatem oceny, czy została spełniona niezbędna przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ustawy powinien był ustalić nie tylko, czy doszło do faktycznego opuszczenia lokalu przy ulicy [...] przez R. Z., ale również ustalić jego przyczyny i charakter tego opuszczenia, a przede wszystkim czy doszło do niego dobrowolnie. Organy w tym zakresie nie poczyniły ustaleń zmierzających do wyjaśnienia dlaczego skarżący pomimo podejmowanych wielokrotnych prób nie miał możliwości powrotu do lokalu, a także dlaczego nie mógł odzyskać kluczy od mieszkania. Organy będąc zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powinny były te okoliczności ustalić i sprawdzić, czy fakty powoływane przez stronę miały rzeczywiście miejsce i jakiego okresu czasu dotyczą. Tymczasem organy ograniczyły się tylko do przeprowadzenia postępowania dowodowego potwierdzającego zasadność twierdzeń wnioskodawczyni K. Z. W tym zakresie przesłuchano świadków zawnioskowanych przez K. Z., a także oparto się o jej zeznania. Również przeprowadzona przez Policję w mieszkaniu R. Z. kontrola meldunkowa zlecona przez organ odwoławczy ograniczyła się do rozmowy z samą wnioskodawczynią. Kolejnym uchybieniem ze strony organu było nie przesłuchanie samego skarżącego. Organ, co prawda wysłał do R. Z. wezwanie do złożenia wyjaśnień, ale korespondencja ta nie została przez niego odebrana. Natomiast nie podjęto dalszych prób skutecznego zawiadomienia skarżącego. W tym miejscu odnotować należy, iż skarżący jest osobą chorą i często podlega leczeniu szpitalnemu, a zatem tym bardziej organy powinny podjąć wszelkie niezbędne środki aby zagwarantować skarżącemu możliwość złożenia stosownych wyjaśnień. Konkludując należy stwierdzić, iż organy nie dążyły do wyjaśnienia istotnych rozbieżności na jakie wskazywał skarżący, a w ten sposób prowadzone postępowanie nie wyczerpało wymogu wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z kolei nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego doprowadziło do sytuacji, iż jego ocena dokonana przez organy nastąpiła z naruszeniem art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać również wypada, iż organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego powinna więc być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97, opublikowany ONSA z 1999 r., Nr 3, poz. 85). Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy powinno być w każdym przypadku poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Dopiero, bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, iż ta sama sprawa zastała dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z przyjętą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ II instancji nie tylko nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale również sam uzupełniając postępowanie dowodowe nie poczynił ustaleń, które by wyjaśniły występujące w sprawie wątpliwości, czym naruszył przepisy prawa. Zauważyć należy także, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał również dlaczego w jego ocenie nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia odwołującego, iż podejmował czynności zmierzające do zamieszkania w spornym lokalu. Brak uzasadnienia organu w tym zakresie narusza dyspozycję art. 107 § 1 kpa. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.