II SA/Op 526/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu 25 listopada 2013 r. M. P. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na D. P., S. P. i K. P. oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D. P., S. P. i K. P.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na K. P. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na D. P. i S. P. Wnioskodawczyni podała, że w skład jej rodziny wchodzi 5 osób, tj. poza nią - 3 dzieci: D. P., S. P., K. P. i jej mąż S. P. Do wniosku dołączyła m.in.: 1) oświadczenie własne o nieopłacaniu w 2012 r. składek na ubezpieczenie zdrowotne, 2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 17 marca 2011 r., z którego wynika, że S. P. do dnia 4 września 2015 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych, a niepełnosprawność istnieje od 1999 r.; 3) pismo ZUS Inspektora w [...] z dnia 25 listopada 2013 r. o wysokości opłacanych składek zdrowotnych w roku 2012 w wysokości 4.185,59 zł; 4) oświadczenie własne i męża o nieuzyskaniu w roku 2012 dochodu niepodlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 5) zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 21 listopada 2013 r. o wysokości uzyskanego przez S. i M. P. w roku 2012 dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych; 6) oświadczenie męża strony o wysokości opłacanych w 2012 r. składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku, działając z upoważnienia Burmistrza Prudnika, decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], odmówił przyznania M. P. wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dochód rodziny M. P. za 2012 r. wyniósł 699,79 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie i przekroczył kwotę 623 zł uprawniającą do zasiłku rodzinnego. Następnie stwierdził, że wprawdzie kwota przekroczenia dochodu wyniosła 76,79 zł, zatem nie jest wyższa od obowiązującej w aktualnym okresie zasiłkowym kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77 zł, jednakże w poprzednim okresie zasiłkowym zastosował już art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Decyzja została doręczona wnioskodawczyni w dniu 17 grudnia 2013 r. M. P. wniosła od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że nie pracuje, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Podała, iż rodzinę utrzymuje mąż, który dojeżdża do pracy 115 km., stąd jej rodzina ponosi wysokie koszty dojazdu do pracy, tj. w kwocie ok. 800 miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a), po rozpatrzeniu odwołania, od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w Prudniku odmawiającej przyznania M. P. wnioskowanych świadczeń, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959). Zauważyło, że świadczeniami rodzinnymi są, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1 - 7 tej ustawy, natomiast - stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy - w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł, po myśli § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło, że dochodem, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Stosownie do wymogu art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. i ustawy, wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć do wniosku zaświadczenie lub oświadczenie o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kolegium wywiodło, że pojęcie dochodu rodziny zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy, według którego przez dochód rodziny rozumie się sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a ustawy). Podkreśliło, że prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego (art. 8 ustawy), co oznacza, że dodatki te przysługują stronie, która spełnia przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatkowo przesłanki określone dla konkretnego dodatku do zasiłku rodzinnego. Dalej organ II instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy strona spełnia warunki dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego, tj. czy osiągnięty w 2012 r. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, stanowiący podstawę ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, nie przekracza kwoty 623 zł. W tym zakresie podał, że za podstawę ustaleń w sprawie przyjął przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny strony osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2012, z zastrzeżeniem postanowień art. 5 ust. 4-4b ustawy (dotyczących sposobu obliczania dochodu w przypadku uzyskania lub utraty dochodów w roku bazowym i po tym okresie). Kolegium wskazało, że - na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów - ustaliło, iż jedyny dochód w rodzinie osiągnął w 2012 r. jej mąż – S. P. i był to dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wykazany w zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 21 listopada 2013 r. w wysokości 41.987,30 zł. Wyjaśniło, że kwota ta wynika z pomniejszenia dochodu o: należny podatek, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Stąd przeciętny miesięczny dochód S P. w 2012 r. wyniósł 3.498,94 zł (41.987,30 zł : 12 miesięcy), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 699,79 zł (3.498,94 zł : 5 osób) i przekroczył kwotę dochodu uprawniającą do otrzymania świadczeń rodzinnych, tj. 623 zł, o kwotę 76,79 zł. Kolegium pdniosło, że organ I instancji, przyznając stronie świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2012/2013, zastosował już przepis art. 5 ust. 3 ustawy, wydając decyzję 26 listopada 2012 r., nr [...], przyznającą świadczenia rodzinne na dzieci na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. Wówczas przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony wynosił 653,95 zł i przekraczał kwotę uprawniającą tę rodzinę do świadczeń rodzinnych wynoszącą 623 zł. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 3 zdanie 2 ustawy, w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W tej sytuacji Kolegium wywiodło, że skoro obecnie dochód rodziny strony ponownie przekroczył kwotę dochodu uprawniającą do otrzymania świadczeń rodzinnych (tj. kwotę 623 zł), to zasadnie organ I instancji uznał, że stronie nie przysługują wnioskowane świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. P. nie zgodziła się z powyższą decyzją, ponieważ Kolegium przy obliczaniu dochodu rodziny nie wzięło pod uwagę ponoszonych przez rodzinę wysokich kosztów dojazdu męża do pracy, co powoduje, że dochody jej rodziny nie są porównywalne z dochodami rodzin osób pracujących na miejscu lub w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania. Zarzuciła, że przywołane przez organy przepisy nie sprzyjają rodzinom wielodzietnym, a udzielana pomoc nie zaspakaja podstawowych potrzeb rodziny zwłaszcza, że rozpoczął się nowy rok szkolny i rodzina musi ponieść znaczne wydatki związane z tym faktem. Poza tym, została zlekceważona przez Kolegium, albowiem zaskarżoną decyzję otrzymała dopiero pod koniec sierpnia, czyli przed następnym okresem zasiłkowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśniło, że przy ustalaniu dochodów rodziny skarżącej nie uwzględniło indywidualnych kosztów dojazdów do pracy ponoszonych przez męża skarżącej, gdyż tylko pracodawca może, ale nie musi, przyznać swoim pracownikom dodatkowe świadczenie w postaci zwrotu kosztów dojazdu do pracy. Świadczenie takie pracownik otrzymuje wtedy jako dodatek obok wynagrodzenia. Na rozprawie skarżąca stwierdziła, że jej mąż nie może domagać się od pracodawcy zwrotu kosztów dojazdu do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zauważyć także należy, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm.), zwanej dalej także ustawą. Ocenę przedstawionych zarzutów należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej, odnoszącymi się do postanowień tejże ustawy, w kontekście których dokonana będzie kontrola zaskarżonej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w wyniku niekwestionowanych ustaleń faktycznych, które dały podstawę dla poczynienia rozważań prawnych pod kątem spełnienia przesłanek, mających zastosowanie w sprawie. W kontrolowanej sprawie przyznanie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku nie mogło nastąpić, gdyż skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych określonych w art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza określonej kwoty. Na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 623 zł. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Rozpatrując, zatem wniosek skarżącej organ administracji publicznej w pierwszej kolejności zobowiązany był wyjaśnić, czy w badanej sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające skarżącą do przyznania zasiłku rodzinnego. I tak, przepis art. 3 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (pkt 2a). W niniejszej sprawie organ odwoławczy określił wysokość dochodu, opierając się na zaświadczeniu o dochodzie jej męża wydanym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 11 listopada 2013 r. Na tej podstawie ustalił, na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, że dochód rodziny w roku 2012 wyniósł 41.987,30 zł, co wynikało z wyliczenia: 53,876,99 zł (dochód) - 315,00 zł (podatek należny) - 7.389,10 zł (składki na ubezpieczenie społeczne) - 4.185,59 zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne). Przeciętny miesięczny dochód S. P. w 2012 r. wyniósł 3.498,94 zł. W przeliczeniu zaś na osobę w 5 osobowej rodzinie skarżącej dochód ten wyniósł 699,79 zł. Skoro zatem wysokość dochodu przekracza kwotę uprawniającą do otrzymania świadczeń rodzinnych, tj. 623 zł o kwotę 76, 79 zł., to organ prawidłowo przyjął, że nie została spełniona przesłanka określona w tym przepisie uprawniająca do przyznania zasiłku rodzinnego. Poza tym, jak słusznie wskazało Kolegium, w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy, gdyż przyznając skarżącej świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2012/2013 organ I instancji zastosował już przepis art. 5 ust. 3 ustawy, co bezspornie wynika z lektury akt sprawy. Wówczas dochód na członka rodziny wyniósł 653,95 zł i przekraczał kwotę uprawniającą tę rodzinę do świadczeń rodzinnych wynoszącą 623 zł. W odniesieniu do tego przyjdzie odnotować, że po myśli art. 5 ust. 3 zdanie drugie ustawy w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Obecnie dochód rodziny skarżącej ponownie przekroczył kwotę dochodu uprawniającą do otrzymania świadczeń rodzinnych, a instytucja, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, ma charakter jednorazowy, co oznacza, iż nie można z niej skorzystać, jeśli osiąga się dochody przekraczające określoną kwotę dochodu w dwóch kolejnych okresach zasiłkowych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ w tym zakresie jest związany wskazanymi wyżej przepisami prawa. Trzeba w ślad za Kolegium podkreślić, że rolą organu jest stwierdzenie - na podstawie przedłożonych dokumentów - czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla ich otrzymania. Wykazanie przez uprawnioną osobę, że spełnia ona ustawowe kryteria otrzymania świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach. Nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego w zakresie uwzględnienia w dochodzie rodziny m.in. wysokich kosztów dojazdu do pracy. Przyjdzie dodać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada praworządności została przyjęta w procedurze administracyjnej w art. 6 K.p.a. W świetle ostatnio przywołanej regulacji organy administracji publicznej zobowiązane są działać zgodnie z normami powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zatem w sytuacji, gdy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa dotyczące ustalenia dochodu oraz dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 2 ustawy, nie jest możliwe przyznanie zasiłku, jeśli warunki te nie są spełnione. Przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy bowiem do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że Kolegium z naruszeniem prawa nie ustosunkowało się do zarzutu odwołania, jednakże okoliczności ta nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ przy ustalaniu kwoty dochodu pięcioosobowej rodziny skarżącej organ odwoławczy wziął pod uwagę definicję dochodu określoną w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy i pomniejszył dochód rodziny o składniki w nim wymienione. Rację ma Kolegium, że przy ustalaniu dochodów rodziny skarżącej nie mogło uwzględnić indywidualnych kosztów dojazdów do pracy ponoszonych przez męża skarżącej, gdyż tylko pracodawca może, ale nie musi, przyznać swoim pracownikom dodatkowe świadczenie w postaci zwrotu kosztów dojazdu do pracy, w postaci dodatku do wynagrodzenia. Na koniec przyjdzie stwierdzić, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe i zgodne zarówno z przepisami prawa procesowego, jak i materialnego. W świetle powyższych konstatacji Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.