II SA/Op 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Wojewody O. z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...], nr [...], orzekającą o utracie przez skarżącą prawa do stypendium z dniem 28 czerwca 2021 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 listopada 2020 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. (dalej w skrócie: PUP) jako osoba bezrobotna. Z dniem 28 stycznia 2021 r. skarżąca została skierowana na staż. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta B. orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do stypendium w wysokości 1.440 zł brutto miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od dnia 28 stycznia 2021 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], Naczelnik Wydziału Informacji, Rejestracji i Świadczeń PUP, działając z upoważnienia Starosty B., orzekł o utracie przez skarżącą prawa do stypendium z dniem 28 czerwca 2021 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca utraciła prawa do stypendium w związku z zakończeniem odbywania stażu w dniu 27 czerwca 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80 ustawy oraz § 7 ust. 1 "rozporządzenia "Ministra Gospodarki i Pracy" z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że "od 26 stycznia 2021 r. podpisała umowę o rozpoczęciu odbywania stypendium". W trakcie pobierania stypendium przedstawiała w PUP zaświadczenie lekarskie o braku możliwości świadczenia pracy z uwagi na ciążę. Zwolnienie lekarskie było kontynuowane. Wywodziła, powołując się na art. 53 ust. 6 i art. 80 ustawy, że z przepisów tych "wynikają normy wskazujące, że osobie bezrobotnej tylko w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, zaś w sytuacjach wyjątkowych mających wpływ m.in. na okres odbywania stażu ustawodawca nakazuje stosować odpowiednio, czyli uwzględnić m.in. treść normy znajdującej się w przepisie art. 80 ustawy. Organ stosujący postanowienia art. 56 ust. 6 ustawy w takiej sytuacji powinien posłużyć się wykładnią systemową". Skarżąca podniosła, że w myśl art. 80 ustawy bezrobotny zachowuje prawo do stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Natomiast zgodnie z "§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej" bezrobotnemu uprawnionemu do m.in. stypendium w sytuacji niezdolności do pracy z powodu choroby w przypadkach, o których mowa w przepisach o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, powiatowy urząd pracy wypłaca zasiłek, dodatek szkoleniowy lub stypendium po przedstawieniu odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego. Skarżąca argumentowała również, że normy zawarte w art. 80 ustawy i § 7 ust. 1 rozporządzenia nakazują stosować wprost odrębne przepisy, na podstawie których pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Tymi odrębnymi przepisami określającymi prawo bezrobotnego do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa są przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Na podstawie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek chorobowy przysługuje ubezpieczonemu, który stał się niezdolny do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego. Zdaniem skarżącej, jeżeli niezdolność do pracy powstała w okresie trwania stażu, nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego, a więc od ustania stażu i pobierania z tego tytułu stypendium, właściwy organ zobowiązany jest do wypłaty kwoty pobieranego stypendium. Natomiast skarżąca przebywała nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim od 7 czerwca 2021 r., a organ nie wziął pod uwagę, że kontynuowała zwolnienie lekarskie w czasie zakończenia stażu. Końcowo podkreśliła skarżąca, że przepisy nie wyznaczają "ram czasowych niezdolności z powodu choroby, tzn. nie określają, iż owa niezdolność ma trwać w okresie odbywania stażu. Brak takiego sformułowania w powiązaniu z art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, każe przyjąć, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie osobie bezrobotnej, pobierającej stypendium w okresie odbywania stażu, zasiłku chorobowego w formie stypendium przez czas przewidziany dla zasiłku chorobowego". W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda O. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 53 ust. 6, art. 2 ust. 1 pkt 35 oraz art. 80. Następnie podał, że skarżąca z dniem 28 stycznia 2021 r. rozpoczęła odbywanie stażu, zaś zgodnie z umową stażową z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], zawartą między Starostą B. i organizatorem stażu, został on zawarty na okres od dnia 28 stycznia 2021 r. do dnia 27 czerwca 2021 r. W trakcie stażu i pobierania stypendium skarżąca składała w PUP zaświadczenia lekarskie o braku możliwości świadczenia pracy z uwagi na ciążę (zaświadczenia od 7 czerwca 2021 r. do 5 lipca 2021 r. oraz od 6 lipca 2021 r. do 2 sierpnia 2021 r.). Organ odwoławczy wywodził, że odpowiednie stosowanie art. 80 ust. 1 ustawy oznacza, że bezrobotny w okresie odbywania stażu zachowuje prawo do stypendium (które jest wypłacane przez starostę) za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który to okres pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Z kolei wskazany w odwołaniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. oświadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa dotyczy ubezpieczonych, którzy stali się niezdolni do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego. Natomiast zgodnie z art. 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423) stażysta skierowany na staż z urzędu pracy podlega z tego tytułu obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, nie jest jednak objęty ubezpieczeniem chorobowym. Stąd, w ocenie Wojewody, pomimo trwającej niezdolności do pracy potwierdzonej stosownym zaświadczeniem lekarskim brak jest podstaw prawnych do dalszego wypłacania skarżącej stypendium bądź - zgodnie z żądaniem odwołania - wypłaty przez starostę zasiłku chorobowego w formie stypendium. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, że w sprawie nie chodzi o wypłatę zasiłku chorobowego, lecz o wypłatę stypendium, które przez analogię jest traktowane tak jak zasiłek chorobowy wypłacany osobie, której umowa o pracę na czas określony uległa rozwiązaniu na skutek upływu czasu. W zakresie prezentowanego stanowiska skarżąca odwołała się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 129/08, który dotyczy analogicznego przypadku i zachowuje aktualność w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów. W ocenie skarżącej przepisy art. 80 ustawy i § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych (...) nakazują wprost stosować ustawę z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, bez żadnych wyłączeń. Dlatego nie ma żadnych powodów do uznania, aby wypłata stypendium przysługiwała tylko za czas trwania stażu. Z odpowiedniego stosowania tej ustawy - art. 7 ust. 1 wynika, że prawo do pobierania stypendium przedłużone zostaje przez okres 182 dni, czyli przez okres pobierania zasiłku chorobowego. Owa "odpowiedniość" nakazuje przyjąć, że jeżeli niezdolność do pracy powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego, a więc od ustania stażu i pobierania z tego tytułu stypendium, PUP zobowiązany jest do wypłaty kwoty pobieranego stypendium. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powtórzyła argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w świetle obecnego brzmienia art. 80 ustawy nieaktualne jest stanowisko wyrażone w przywołanym przez skarżącą wyroku. Dodatkowo wyjaśnił, że § 7 wskazanego w skardze rozporządzenia jest jedynie przepisem technicznym w zakresie udokumentowania niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy pojęcie stażu oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 35 ustawy wyjaśniono, że stypendium oznacza kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, studiów podyplomowych, stażu oraz w okresie nauki w szkole ponadpodstawowej albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych. Stosownie zaś do art. 53 ust. 1 ustawy starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266). Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie (art. 53 ust. 4 zd. 1 ustawy). Wedle art. 53 ust. 6 zd. 1 ustawy bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r., że istotne z punktu widzenia art. 53 ust. 6 ustawy jest jedynie to, czy bezrobotny faktycznie "odbywa staż", czy też nie. "Odbywanie stażu" jest w świetle powołanego przepisu okolicznością faktyczną (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 135/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w tym zaświadczenia o odbyciu stażu z dnia 5 lipca 2021 r. wynika, że umowa stażowa z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], w przypadku skarżącej została zawarta na okres od dnia 28 stycznia 2021 r. do dnia 27 czerwca 2021 r. Materiał dokumentacyjny sprawy potwierdza również i nie jest to kwestia sporna, że skarżąca od dnia 28 czerwca 2021 r. nie odbywała już stażu. Przyjmując zatem, że zaprzestanie odbywania stażu przez skarżącą z dniem 28 czerwca 2021 r. stanowi okoliczność faktyczną, która nie podlega ocenie merytorycznej, uznać należało, że organy zasadnie z tym dniem orzekły o utracie przez skarżącą prawa do stypendium, o jakim mowa w art. 53 ust. 6 ustawy. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji istotne było to, czy w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji spełnione zostały przesłanki warunkujące utratę prawa do stypendium, a mianowicie, czy doszło do faktycznego zakończenia stażu, czy też nie. Słusznie też uznaje się w orzecznictwie, że w świetle art. 53 ust. 6 ustawy nieodbywanie stażu przez bezrobotnego daję podstawę do pozbawienia go prawa do stypendium (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 92/14) i niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała, ponieważ doszło do skutecznego zakończenia stażu, konsekwencją czego było wydanie decyzji o utracie przez skarżącą prawa do stypendium. Odnosząc się natomiast do kwestii spornej dotyczącej możliwości wypłaty skarżącej stypendium po zakończeniu odbywania stażu wobec nieprzerwanego przebywania przez J. K. na zwolnieniu lekarskim, wyjaśnić trzeba, że zgodnie art. 80 ust. 1 ustawy bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. W ocenie Sądu wykładnia językowa analizowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że bezrobotny w razie niezdolności do pracy z powodu choroby zachowuje prawo do stypendium, ale pod warunkiem, że następuje to w okresie "odbywania stażu". Zdaniem Sądu przepis ten jest jasny, zatem wystarczające jest poprzestanie na jego wykładni gramatycznej i nie ma potrzeby - jak oczekuje tego skarżąca - odwoływania się do wykładni systemowej tej regulacji prawnej i sięgania do wskazanych w skardze przepisów innych ustaw czy rozporządzeń. Trafnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że tylko w wypadku, gdyby treść regulacji budziła wątpliwości i nie była oczywista należałoby sięgać do innego rodzaju wykładni, niż wykładnia gramatyczna. Z zasady clara non sunt interpretanda wynika, że nie wolno poddawać wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2229/15 i powołane tam piśmiennictwo). Zdaniem Sądu przyjąć więc trzeba, że art. 80 ust. 1 ustawy zapewnia otrzymywanie stypendium w okresie niezdolności do pracy w czasie odbywania stażu, a nie po jego zakończeniu, nawet gdy nadal trwa niezdolność do pracy. Prawidłowo zatem uznały organy obu instancji, że skarżąca utraciła prawo do stypendium z uwagi na zakończenie odbywania stażu. Natomiast zdarzeniem skutkującym zakończenie stażu był upływ okresu, na który została zawarta umowa na jego odbywanie. W przekonaniu Sądu za przedstawioną powyżej interpretacją art. 53 ust. 6 i art. 80 ust. 1 ustawy przemawia również cel, jakiemu służy staż bezrobotnych oraz przyznawane z tego tytułu stypendium. Trafnie też dostrzegł Wojewoda O., że powołane przez skarżącą orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 129/08 jest nieaktualne w świetle obecnego brzmienia art. 80 ust. 1 ustawy. Przepis ten uległ zasadniczej modyfikacji z dniem 1 lutego 2009 r. na skutek zmiany wprowadzonej przez art. 1 pkt 57 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33), a mianowicie ustawodawca doprecyzował, że bezrobotny zachowuje prawo do stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie odbywania stażu. Aktualnie nie budzi więc żadnych wątpliwości interpretacyjnych to, że bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, który przypada w trakcie odbywania stażu. Stosownie do powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowany art. 53 ust. 6 ustawy, co obligowało je do wydania decyzji o utracie przez skarżącą prawa do stypendium z dniem 28 czerwca 2021 r. Dlatego nie zasługują na akceptację stawiane przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wymienionych w skardze. Sąd miał również na uwadze to, że w zaskarżonej decyzji wskazano - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewoda O. odniósł się do istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie właściwą argumentację. Sąd nie dopatrzył się też z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.