II SA/Op 530/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A w [...] (zwaną dalej A lub skarżącą) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z dnia 4 lipca 2016 r., nr [...], o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 122.750,24 zł. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W dniu 13 maja 2011 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wniosek A o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie przyznał A płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w wysokości 68.979,96 zł, w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone (1), wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 616,11 ha. Płatność przyznano między innymi do działek ewidencyjnych o numerach a, b, c o powierzchni 2,83 ha. Kolejnym wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r., skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie, A wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 67.427,22 zł, w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone (1), wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 602,26 ha. Wnioskiem z dnia 8 maja 2013 r., skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie, A wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej kwocie 68.397,48 zł, w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone (1), wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 599,93 ha. W dniu 6 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wpłynął kolejny wniosek A o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Decyzją z dnia 3 lutego 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 68.396,40 zł, w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone (1), wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 599,90 ha. Na skutek wniosku kontynuacyjnego A z dnia 5 czerwca 2015 r., decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w pomniejszonej wysokości w kwocie 37.582,47 zł. Zastosowana przez organ sankcja pomniejszenia płatności, zawarta w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2013 r., wynikała z faktu niespełnienia przez skarżącą na określonych działkach rolnych wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin w plonie głównym. Płatności nie przyznano również do działek ewidencyjnych o numerach a, b, c o powierzchni 2,83 ha, ponieważ nie zostały ujęte we wniosku o naliczenie płatności. Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. Kierownik Bura Powiatowego ARiMR w Nysie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych za lata 2011-2014. Następnie, decyzją z dnia 4 lipca 2016 r., nr [...] (wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2016 r. została uchylona przez Dyrektora ARiMR w Opolu), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 122.750,24 zł, wskazując jednocześnie na obowiązek zwrotu tej kwoty w określonym terminie, pod rygorem naliczenia odsetek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a., art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), § 38 ust. 1 oraz § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r., art. 5 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, oraz art. 28 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r., art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, s. 65). W ustaleniach stanu faktycznego sprawy organ podał m.in., że przeprowadzona kontrola administracyjna sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 ujawniła uchybienie w przestrzeganiu przez A wymogu dla pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, o którym mowa w pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2013 r., tj. przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Organ stwierdził, że powierzchnia gruntów ornych, na których stwierdzono brak przestrzegania powyższego wymogu wyniosła 44,97%, stąd stronie przyznano na 2015 r. płatność rolnośrodowiskową w wysokości zmniejszonej. Ponadto w trakcie kontroli w 2015 r. ustalono również, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, które wyniosło 2,83 ha. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, uprawniały do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą środków finansowych za lata 2011-2014. Następnie organ przedstawił szczegółowe wyliczenie środków pieniężnych nienależnie pobranych za lata 2011-2014 z tytułu zmniejszenia powierzchni użytków rolnych oraz z tytułu nieprzestrzegania prawidłowego doboru oraz następstwa roślin uprawianych w plonie głównym i podał, że łączna kwota tych środków wynosi 122.750,24 zł. Stwierdził również, że każda z kwot płatności rolnośrodowiskowej składająca się na kwotę nienależnie pobranych płatności, tj. kwota 30.380,51 zł przyznana za rok 2011, kwota 30.498,41 zł przyznana za rok 2012, kwota 30.935,90 zł przyznana za rok 2013 oraz kwota 30.935,42 zł przyznana za rok 2014, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do tych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależenie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR. Organ w dniu wydawania decyzji przyznających płatności na lata 2011-2014 nie mógł bowiem posiadać informacji, z których wynikałoby, że skarżąca nie zrealizuje wymogu, o którym mowa w pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2013 r. Reasumując organ stwierdził, że kwota płatności w wysokości 122.750,24 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i podlega zwrotowi przez skarżącą. W odwołaniu od powyższej decyzji A wniosła o jej zmianę poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych z pominięciem obowiązku zwrotu tych płatności za lata 2011-2014 z tytułu braku przestrzegania wymogu prawidłowego następstwa i doboru roślin. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz § 38 ust. 1 i § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. poprzez zastosowanie sankcji zwrotu płatności za lata wcześniejsze realizacji programu do nieprawidłowości stwierdzonej w 2015 roku. Ponadto skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego związanego z analizą i oceną realizacji przez odwołującego wymogów w ramach rolnictwa zrównoważonego we wcześniejszych latach realizacji programu, jako istotnej z punktu widzenia ustalenia obowiązku zwrotu płatności za te lata. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor ARiMR w Opolu decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie. Następnie przypomniał, że A na skutek złożonego wniosku na kampanię 2011 r., na mocy decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r., otrzymała płatność i rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Przedmiotowe zobowiązanie było kontynuowane w roku 2012, 2013, 2014. Jednakże w ramach postępowania wyjaśniającego dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, organ Agencji stwierdził, że skarżąca nie zachowała prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym. W związku z tym pomniejszono naliczoną płatność o kwotę odpowiadającą wartości 30.712,05 zł. Organ wyjaśnił też, że w przedmiotowej sprawie istnieją dwie podstawy powstania obowiązku zwrotu płatności za lata 2011-2014. Pierwsza wynika z faktu niezadeklarowania działek ewidencyjnych o numerach a, b i c, do których przyznano płatność w roku 2011, co stanowi podstawę do dokonania zwrotu płatności pobranych w latach 2012-2013, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Z kolei przyczyna obowiązku zwrotu płatności z tytułu nieprzestrzegania zmianowania roślin w plonie głównym zawarta jest art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Organ wywiódł, że z przepisów tych wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W związku z tym należało ustalić kwotę nienależnie pobranych przez A płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011, 2012, 2013 i 2014. Kwota ta - pochodząca z funduszu, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy - wynosi łącznie 122.750,24 zł. Organ podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w 2015 r. skarżąca nie zgłosiła do płatności działek ewidencyjnych o numerach a, b i c, do których przyznano płatność w latach 2011-2014. Ta okoliczność spowodowała, że stosownie do § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. należało ustalić nienależnie pobrane płatności pobrane do tych działek w latach 2011-2014. W decyzji o przyznaniu płatności na rok 2015 ustalono także, że na areale stanowiącym 44,97% powierzchni deklarowanej nie przestrzegano właściwego doboru roślin uprawianych w plonie głównym, konsekwencją czego było zastosowanie pomniejszenia płatności w kampanii roku 2015 - w trybie § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. Zmniejszenie to należało także zastosować w odniesieniu do płatności na lata 2011-2014. Skoro płatności za wskazane lata zostały przekazane na konto skarżącej, konieczne stało się ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, co też uczynił organ pierwszej instancji. Dyrektor ARiMR nie zgodził się z wykładnią przepisów dokonaną przez skarżącą i podniósł, że brak jest podstaw, by uzależniać możliwość nałożenia na producenta sankcji od wykazania przez organ, że wystąpiły dodatkowe okoliczności w postaci np. nieprzestrzegania norm w przeszłości. Powołując się na pogląd tut. Sądu wyrażony w wyroku o sygn. akt II SA/Op 149/16, organ stwierdził, że skoro w § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. ustawodawca wyraźnie wskazał, jaką wysokość sankcji należy stosować w konkretnej sytuacji faktycznej, to uznać trzeba, iż w tym wypadku nie mają racji bytu zasady miarkowania sankcji w trybie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Następnie organ uznał, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o obowiązku skarżącej w sposób prawidłowy, a kwota nienależnie pobrana została wyznaczona w sposób niebudzący wątpliwości. W związku z tym, wyliczenia kwoty do zwrotu, zawarte w uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy przyjął za własne. Ponadto, wedle organu, nie zaktualizowały się przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu i określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ wypłata płatności z realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011-2014 nie wynikała z pomyłki Agencji. Płatności te zostały przekazane na skutek złożonych wniosków i na podstawie ostatecznych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie, natomiast obowiązek zwrotu wynika z faktu stwierdzenia w kolejnym roku realizacji programu opisanych w decyzji nieścisłości. Organ podkreślił, że realizacja programu rolnośrodowiskowego i dochowanie zaciągniętych zobowiązań są konsekwencją wniosku inicjującego wieloletni program rolnośrodowiskowy, który w niniejszej sprawie rozpoczął się na skutek wniosku złożonego w kampanii 2011 r. Producent rolny, ze względu na realizowane zobowiązanie wieloletnie, corocznie ma pełną świadomość, o jakie płatności się ubiega, a w związku z tym, jakie wymogi na siebie nakłada, celem zostania beneficjentem stosownej pomocy. W związku z tym skarżąca winna liczyć się z faktem, że w sytuacji niedochowania wymagań w roku 2015, obowiązana będzie w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zwrócić część płatności pobranych w latach 2011-2014. W kwestii przedawnienia organ wskazał, że za datę nieprawidłowości uznać należy datę wydania decyzji z dnia 27 listopada 2015 r. W związku z tym nie upłynął termin czteroletni, a więc nie doszło do przedawnienia. Ponadto kwota nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata nie przekracza 100 euro, zatem brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia spornej kwoty. W skardze na powyższą decyzję A, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu, precyzując odnośnie do zarzutu ujętego w pierwszym punkcie, że w przypadku lat 2011-2014 pominięto kryterium rozmiaru, zasięgu i trwałości naruszenia zobowiązania. Na podstawie tych zarzutów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca sformułowała również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach skargi A podniosła, że § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. stanowi podstawę do zmniejszenia płatności w danym roku, czyli roku ujawnienia nieprawidłowości. Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie także kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011-2014, to organy powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, czyli postanowień § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, a nie zmniejszenia płatności, tj. § 38 ust. 1. Organ w decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie dokonuje bowiem korekty kwot wynikających z ostatecznych decyzji przyznających wsparcie za dany rok, lecz ustala kwotę do zwrotu, a to dwie odmienne procedury działania. W tym zakresie skarżąca odwołała się do poglądów wojewódzkich sądów administracyjnych i wywiodła, że organ może nałożyć sankcje za lata wcześniejsze realizacji programu, tj. 2011-2014, tylko wówczas, gdyby zostało niewadliwie stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżąca dopuściła się nieprawidłowości. A podkreśliła, że na kwestię odniesienia się przez organy ARiMR do rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności pod kątem art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 zwraca się także uwagę w bieżącym orzecznictwie. Jednakże organy nie oceniły sprawy pod tym kątem. W ogóle nie analizowano staranności beneficjenta w kontekście obowiązku zwrotu płatności, zatem skarżącą potraktowano bez ustalenia, na ile realizuje praktyki korzystne dla klimatu i środowiska, bo taki jest cel udzielenia wsparcia w programie rolnośrodowiskowym. Dalej, A zarzuciła, że sposób wyliczenia kwoty do zwrotu polegający na automatycznym przełożeniu procentowej kwoty obniżki wyliczonej na podstawie danych z wniosku na rok 2015 według stosunku powierzchni działek, na których stwierdzono uchybienie, do wszystkich gruntów ornych we wniosku na lata wcześniejsze, jest dowolny i nie wynika z żadnej regulacji prawnej. Stosując ten sam wskaźnik procentowy ustalony w 2015 na podstawie § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. do lat wcześniejszych, nie dokonuje się odniesienia do danych powierzchniowych z wniosków dotyczących lat, których dotyczy obniżka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi samoistną przesłankę zwrotu płatności za poprzednie lata trwania zobowiązania wieloletniego. Z przepisu tego wynika też, że płatność za ubiegłe lata winna zostać zredukowana o współczynnik ustalony w roku stwierdzenia nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 530/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodatkowo wskazał, że z § 39 rozporządzenia z 2013 r. nie można wywodzić podstaw do żądania zwrotu, jak to uczynił organ. Zaznaczył też, że ust. 1 § 39 tego rozporządzenia dotyczy warunków, a nie wymogów realizacji zobowiązania. Wymogi określone są w załączniku do ww. rozporządzenia i należy je odróżnić od warunków realizacji. W tym zakresie wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z kolei pełnomocnik organu wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że rolnik zobowiązuje się do realizacji określonych obowiązków w czasie trwania programu, natomiast w tej konkretnej sprawie naruszone zostały obowiązki dotyczące obszaru i tzw. zmianowości upraw, co uzasadniało obniżenie płatności w roku 2015, jak i w latach następnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2014. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ w trakcie kontroli administracyjnej w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, że skarżąca, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie przestrzegała określonego w pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2013 r. wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Ponadto ustalono, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, które wyniosło 2,83 ha, ponieważ skarżąca nie zgłosiła do płatności działek nr a, b, c, które zostały zadeklarowane w pierwszym roku programu. Postępowanie powadzone było m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z treścią tych przepisów, ustalenie przez kierownika biura powiatowego Agencji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania ww. środków publicznych. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w tym działania "Program rolnośrodowiskowy", mamy zatem do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżąca na skutek wniosku złożonego na rok 2011 zobowiązała się do realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w pakiecie Rolnictwo zrównoważone (1), wariancie zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1). W obrocie prawnym funkcjonuje również ostateczna decyzja z dnia 27 listopada 2015 r., nr [...], o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w zmniejszonej wysokości, której podstawą prawną był m.in. przepis § 38 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia z 2013 r. Stosownie do tego przepisu, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Według pkt 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2013 r., dla pakietu realizowanego przez skarżącą jednym z wymogów jest przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Powyższego wymogu skarżąca nie dochowała, co wynika z ustaleń kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w sprawie przyznania płatności na rok 2015. Ponadto, jak wynika z decyzji z dnia 27 listopada 2015 r., organ nie przyznał skarżącej płatności do działek ewidencyjnych o numerach a, a, c, ponieważ nie zostały one ujęte we wniosku o naliczenie płatności. Powyższe okoliczności stały się podstawą wydania decyzji z dnia 27 listopada 2015 r., od której skarżąca nie wniosła odwołania. W tej sytuacji decyzja ta, jako wiążąca, winna być uwzględniona zarówno przez organy, jak i Sąd, ponieważ pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem o ustalenie kwoty nienależenie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Wobec tego wskazać trzeba, że utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stanowi konsekwencję wiążących ustaleń zawartych w decyzji stwierdzającej nieprawidłowości w realizacji programu i przyznającej A płatność w pomniejszonej wysokości na rok 2015. Zasada, wedle której beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, określona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w ust. 3. Co do płatności rolnośrodowiskowych, zauważyć trzeba, że w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów m.in. w zakresie odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Natomiast w akapicie drugim tej regulacji postanowiono, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W tym miejscu wyjaśnienia od razu wymaga, że wskazane wyżej przepisy mają charakter kompetencyjny i ramowy, skierowane są do Państw Członkowskich i określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Natomiast ich uszczegółowieniem na gruncie przepisów krajowych są stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm.). Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie z 2013 r., które w § 39 wskazuje sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. I tak, wedle treści § 39 ust. 1 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r.). Odnośnie do płatności za lata 2011 i 2012 zauważyć przyjdzie, że podobna regulacja znajdowała się także w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało następnie zastąpione rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r., które - jako obowiązujące w czasie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie - prawidłowo zastosowały organy obu instancji. W świetle powiedzianego dotąd przyjąć należy, że dla określenia obowiązku zwrotu płatności istotna jest ocena całego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia z 2013 r. możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - dopisek Sądu) uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowych i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia z 2013 r., wyłączające obowiązek zwrotu (tak: NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16; por. także wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1101/15). W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń - jak oczekuje tego skarżąca - związanych z tym, czy stwierdzone w 2015 r. nieprawidłowości występowały już wcześniej. Dostrzec bowiem trzeba, że płatności nienależne to takie, które zostały wypłacone rolnikowi, a organy ustaliły, że pomimo ich pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtych okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3683/16). Innymi słowy, w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. organ nie ma obowiązku ustalenia, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, czyli, że rolnik nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe wynika z charakteru płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu trwania zobowiązania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono (por. cyt. już wyżej wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r.) Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżąca nie dopełniła wymogu zmianowania roślin w plonie głównym oraz nie zdeklarowała działek o numerach a, b i c, dla których przyznano płatność w roku 2011. W efekcie stwierdzonych w wyniku kontroli w 2015 r. nieprawidłowości organ zastosował sankcję z art. 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. i przyznał skarżącej płatność w pomniejszonej wysokości na rok 2015 r. Powyższe skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych A w latach 2011-2014 r., w łącznej wysokości 122.750,24 zł. Zgodzić się również należało z organem, że zwrot za powyższe lata powinien odpowiadać wysokości zmniejszeń płatności określonych w decyzji za rok 2015. Ponadto, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, odnośnie do nieprawidłowości polegającej na braku zmianowania roślin w plonie głównym podstawę do żądania zwrotu należności stanowi § 39 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, a naruszenie w tym zakresie należy uznać za naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powoduje obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe (por. powołane wcześniej wyżej wyroki NSA o sygn. akt II GSK 1101/15 i II GSK 2115/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 673/16). W świetle powyższych wywodów oraz treści normatywnej - przytoczonych i omówionych przez Sąd oraz wskazanych przez organy - przepisów art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 39 rozporządzenia z 2013 r., uznać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2014 oraz właściwe określiły kwoty tych nienależnych płatności. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mają również zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatności, wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do tego przepisu, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (cyt. wyżej), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W kontekście wskazanych przesłanek przyznać należało rację organowi, że wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011-2014 nie wynikała z pomyłki Agencji. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżąca nie dotrzymała zobowiązania w zakresie przestrzegania wymogu dla realizowanego pakietu, wynikającego z pkt 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2013 r., oraz nie zdeklarowała działek ujętych w pierwszym wniosku o przyznanie płatności, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie wystąpiły określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, ponieważ sankcjonowane nieprawidłowości znacznie przekraczają kwotę 100 euro. Prawidłowo wskazano w wydanych decyzjach, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 30.380,51 zł przyznanej za rok 2011, 30.498,41 zł przyznanej za rok 2012, 30.935,90 zł przyznanej za rok 2013 oraz 30.935,42 zł przyznanej za rok 2014, co łącznie daje kwotę 122.750,24 zł. Kwota ta, rozbita na poszczególne kwoty z kolejnych lat, przekracza kwotę 100 euro, wolną od dochodzenia jej zwrotu. Skoro więc kwoty nienależnych płatności przyznanych w ramach jednej kampanii przekraczają równowartość 100 euro, to nie zaistniały warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Podkreślić także należy, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, powołując się na art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1), że ustalona decyzją z dnia 4 lipca 2016 r. kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń powodujących konieczność uwzględnienia skargi. Uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.