II SA/Op 537/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podało, że pismo Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dla w/w uznać należało za decyzję i po rozpatrzeniu odwołania postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ opisał przebieg postępowania wskazując, w jego ocenie na dwa wnioski E. S. złożone w jednej sprawie, a to: pismo z dnia 17 marca 2007 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu 19 marca 2007 r. oraz wniosek złożony również w dniu 19 marca 2007r., na druku wniosku wg. załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Wnioskodawca podał, że zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 46,70 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 34,75 m2. W lokalu tym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie jest osobą niepełnosprawną, a jego dochód wynosi zero złotych, natomiast łączna kwota wydatków na mieszkanie "za ostatni" miesiąc wynosi 220,75 zł. W utrzymaniu mieszkania pomaga mu matka, która jest emerytką. W oparciu o powyższe dane, decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), Zastępca Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na przesłanki uprawniające do otrzymania dodatku, przywołał w tej materii przepisy, dokonał wyliczeń i stwierdził, że u wnioskodawcy nie zostały spełnione wszystkie wymagania, bowiem przekroczony jest udział łącznej powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni ogółem. Kolegium w zaskarżonej decyzji podniosło, że jednocześnie w tym samym dniu, Naczelnik Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...], "w piśmie o numerze jak wyżej, poinformował" E. S., iż jego prośba z dnia 17 marca 2007 r. dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego została załatwiona negatywnie, albowiem nie został spełniony warunek udziału łącznej powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni ogółem. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zacytowało treść tego pisma. Dalej organ odwoławczy wskazał, na treść odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], wydanej w "formie dwóch pism decyzyjnych", opatrzonych identyczną datą i o tym samym numerze, "lecz zawierających niejednoznaczną treść uzasadnienia tej decyzji." Odwołujący podniósł, że dnia 19 marca złożył w Urzędzie prośbę i wypełniony formularz wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W ocenie odwołującego "decyzja Prezydenta Miasta [...] (...) nie zawiera m.in. wyniku działania arytmetycznego" dotyczącego wyliczenia dopuszczalnej powierzchni normatywnej w gospodarstwie jednoosobowym, jak również stwierdzenia, że w jego przypadku nastąpiło przekroczenia powierzchni o 1,2 m2. Zarzucił, iż przyznawanie dodatków mieszkaniowych przez pracowników Urzędu odbywa się w drodze decyzji uznaniowych, gdyż organ ten nie posługuje się normogramem opracowanym w formie tabeli, zawierającej przykładowe wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Zdaniem odwołującego nieprawdą jest zatem twierdzenie organu, iż decyzja ustalająca prawo do dodatku mieszkaniowego nie jest decyzją uznaniową, "co powoduje wystąpienie przesłanek z 145 § 1 pkt 1 K.p.a., stąd decyzja Prezydenta Miasta [...] jest obarczona wadą nieprawdy, a taka wada powoduje nieważność tej decyzji z mocy prawa." W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 16 kwietnia 2007r., organ I instancji przesyłając powyższe odwołanie stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie i przekazując je wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego podał, iż decyzją z dnia [...] odmówiono wnioskodawcy prawa do dodatku mieszkaniowego, natomiast sporządzone pismo wyjaśniające dot. podania z dnia 17 marca 2007 r., zostało przesłane wraz z decyzją E. S., a ponadto treść pisma i decyzji z dnia [...] są ze sobą spójne i nie zawierają żadnych nieprawdziwych twierdzeń. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przyjęło, iż opisane wyżej odwołanie dotyczyło również decyzji - pisma z dnia [...] - Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...]. Kolegium uznało, że pismo Naczelnika, choć nie zostało nazwane decyzją administracyjną, to ze względu na fakt, iż rozstrzyga sprawę przyznania dodatku mieszkaniowego co do jej istoty w całości, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Przywołując regulację z art. 107 K.p.a. w przedmiocie składników decyzji, wskazano na składniki formalne decyzji, akcentując, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie są decyzjami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Organ odwoławczy przyjął, że pismo Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] wprawdzie nie zachowuje w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a., jednakże zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna, albowiem wydane zostało przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...], skierowane jest do strony tego postępowania, rozstrzyga o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, przy czym w swojej treści zawiera podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem przepisów i wskazaniem motywów odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, ze E. S. złożył w Urzędzie Miasta [...] w dniu 19 marca 2007r. dwa wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przy czym każdy z tych wniosków dotyczył tego samego sześciomiesięcznego okresu, na jaki dodatek miałby być przyznany. Zdaniem organu odwoławczego, w tej sytuacji organ I instancji obowiązany był załatwić wniosek (podanie) co do jego istoty (prawidłowo złożony wniosek powinien zawierać treść określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), a więc decyzją administracyjną rozstrzygnąć o przyznaniu stronie lub o odmowie przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Fakt, że strona złożyła dwa pisma w jednej sprawie nie powoduje, że są to dwa odrębne żądania. Organ I instancji postępowanie wszczęte drugim wnioskiem strony, zakończył odrębnym, kolejnym aktem administracyjnym, co jest nieprawidłowe i powoduje, że w tej samej sprawie orzeczono po raz drugi. Z tych powodów orzeczenie, objęte pismem z dnia 20 marca 2007r. należało uchylić w całości, a postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, obie decyzje wydane zostały w tym samym stanie prawnym i faktycznym, zatem należy stwierdzić że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, a to z kolei oznacza, iż jedna z tych decyzji (w tym przypadku decyzja wydana przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...]) dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wobec tego, że wada ta dotyczy decyzji nieostatecznej, to zgodnie z art. 105 K.p.a. należało umorzyć postępowanie w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył E. S., podnosząc, że w dniu 25 lipca 2007 r., otrzymał z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. "dwie decyzje o różnej sygnaturze i opatrzone datą [...] – ideowo zbieżne..." Uznał, że urzędnicy sformułowali "serię dziwacznych i negatywnie urobionych decyzji i pism w sprawie mojej prośby o zapomogę." Dodał, że jest przekonany, iż odmowna decyzja poparta jest "elementem nieprawdy". Wyraził niezadowolenie z powodu długo oczekiwanej decyzji od Kolegium. Nadmienił, że przez 28 lat składkowych zasilał budżet, a obecnie odmawia się jemu wsparcia. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2007 r., skarżący podtrzymał zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r., odczytano akta administracyjne dołączone do sprawy o sygn. akt II SA/Op 426/07 a dotyczące decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez zastępcę Naczelnika Wydziału z dnia [...], treści odwołania z dnia 4 kwietnia 2007 r. oraz decyzji SKO w O. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą Kolegium postanowiło "uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji". W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. W trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 lecz sentencja tej decyzji, składająca się z dwóch części tj. w pierwszej organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, w drugiej - umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, odzwierciedla zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Również z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem mylnie przywołał w jej podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ta wadliwość została przez Sąd odnotowana, jednakże nie ma ona wpływu na treść niniejszego wyroku. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę w przedmiocie negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy). Wymieniony tym przepisem organ może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 1a ustawy). Przywołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje uprawniony organ do rozstrzygania w sprawie dodatku, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent, jak również przesądza o formie prawnej wydawanego w tej sprawie aktu, czyli decyzji administracyjnej. Ustawa ta nie określa natomiast wymogów formalnych decyzji, a zatem do tego aktu administracyjnego będzie miał zastosowanie przepis art. 107 K.p.a., określający elementy treści decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jednakże stwierdzić przyjdzie, że brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W rozpoznawanej sprawie podzielić wypada stanowisko przywołane przez organ odwoławczy, iż do niezbędnych elementów decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Powyższe stanowisko wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądu administracyjnego, w którym przyjmuje się, iż jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 910, poz. 169; wyrok z 22 września 1981 r., SA 791/81 - ONSA 1982, nr 2, poz. 91). Stąd, pismo zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni warunków formalnych - elementów - przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko pismo to zawiera minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. W przypadku natomiast, gdy w piśmie brak jest jednego z tych czterech składników, wówczas treść pisma wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ w formie prawem przewidzianej tj. z wydaniem decyzji administracyjnej. Powtórzyć bowiem wypada, że brak niektórych składników nie zezwala na zakwalifikowanie danego rozstrzygnięcia (pisma) jako decyzji administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, Wspólnota 1998, nr 1, poz. 26). Decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał. Przy czym brak oznaczenia organu w części tzw. nagłówkowej decyzji nie powoduje, iż taki akt pozbawiony jest skutku decyzji, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej. Oznaczenie zaś organu ma doniosłe znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Niezbędnym i istotnym elementem decyzji jest zatem podpis organu, bądź osoby podpisującej się z jego upoważnienia pod decyzją, gdyż brak podpisu powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji. Z kolei, podpisanie decyzji administracyjnej z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, bez wskazania w jej treści lub w podpisie, że podpisująca ją osoba jest upoważniona do jej wydania, przesądza o istotnej wadzie takiej decyzji. Ponieważ z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, stąd organ dokonujący kontroli, weryfikujący decyzje zmuszony jest do ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Decyzja administracyjna podpisana przez osobę nieupoważnioną jest nieważna. Podobnie, brak upoważnienia do podpisania decyzji skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 1996 r., SA/Lu 691/95 – LEX nr 26790). Dlatego też, poddanie ocenie prawnej pisma celem ustalenia, czy można je zakwalifikować jako decyzję administracyjną, wymaga od organu szczególnej staranności i wszechstronnego rozważenia, mając na uwadze istniejący w dacie orzekania stan faktyczny sprawy oraz regulacje prawne. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Materiał dowodowy powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które maja znaczenie w sprawie. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA1768/99 – LEX nr 54171). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, iż pismo z dnia [...], Nr [...], pochodzące z Urzędu Miasta [...], a podpisane przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] w przedmiocie negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dla skarżącego, jest decyzją administracyjną. W związku z powyższym, wniesione przez skarżącego odwołanie z dnia 4 kwietnia 2007 r., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], organ odwoławczy uznał za odwołanie wniesione również od wskazanej wyżej decyzji Naczelnika. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się w kwestii dochowania właściwości organu, w sytuacji gdy sporne pismo pochodzące z w/w Urzędu podpisane zostało przez Naczelnika, a nie przez organ wskazany w art. 7 ust. 1 ustawy lub z upoważnienia tego organu. W sytuacji, gdy organ uznaje pismo za decyzję administracyjną i pomija rozważania w tak istotnej kwestii, jak oznaczenie organu i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, należało stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady rzetelnej procedury (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Zwrócić trzeba uwagę na okoliczność, iż organ odwoławczy kwalifikując omawiane pismo za decyzję wskazywał na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], podpisaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Naczelnika Wydziału, jednakże nie dokonał oceny, porównania tych dowodów w kwestii dochowania niezbędnego elementu formalnego decyzji jakim jest podpis organu lub osoby upoważnionej. W tej materii organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że pismo - uznane za decyzję - "wydane zostało przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...]". Takie stwierdzenie należało uznać za dowolne, a zatem dokonane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Z lektury akt wynika, że skarżący składając podanie z dnia 17 marca 2007 r., jako załączniki do tego pisma dołączył dokumenty wymienione w poz. 1 – 7, w tym: wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego (poz. Nr 1). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził natomiast, z pominięciem rozważań w przedmiocie materiału dowodowego, że skarżący złożył dwa wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stąd oprócz przywołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...], pismo Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] z dnia [...], uznał za decyzję administracyjną. Organ odwoławczy nie podał dlaczego przyjął samo pismo (bez załączników), które wpłynęło do organu w dniu 19 marca 2007r., za "wniosek w tej samej sprawie." Odnotować trzeba, że każdy dokument przedłożony przez stronę w postępowaniu administracyjnym powinien podlegać ocenie organu, ale nie każdy dokument, bez względu na jego nazwę wszczyna postępowanie administracyjne. Obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania, z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jego działań (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Ponadto, organ odwoławczy, w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawarł oceny oświadczenia organu I instancji, złożonego w wyniku wniesionego odwołania przez skarżącego, że sporne pismo Naczelnika jest wyjaśnieniem. Organ nie odniósł się także do wstępnej części spornego pisma, zawierającej informację, "że wniosek został rozpatrzony negatywnie (decyzja w załączeniu)". Wskazane uchybienia stanowią podstawę do przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie został zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Dodać należy, że przekroczenie granic oceny na podstawie art. 80 K.p.a. następuje także wówczas, gdy organ odwoławczy pozostawi poza swoimi rozważaniami okoliczności wynikające z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dotyczy to również pominięcia wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności istotnych przemawiającej za przyjęciem zajętego w sprawie stanowiska. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto zaś o art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wyjaśnienia przyjętych kwestii związanych z uznaniem pisma za decyzję administracyjną.