II SA/Op 538/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie darów z Unii Europejskiej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. R., reprezentowanego przez adwokata z urzędu M. K., była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2014 r. , nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 września 2013 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie darów z Unii Europejskiej. Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. T. R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie pomocy w postaci darów z Unii Europejskiej. Burmistrz Nysy, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182) wydał 30 września 2013 r. decyzję nr [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie darów z Unii Europejskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że poinformował stronę, iż "Ośrodek nie wydaje darów żywnościowych z Unii Europejskiej". Wyjaśniono, że taką formą pomocy zajmuje się A w [...]. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ pierwszej instancji wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., Organ pierwszej instancji zaznaczył, że nie jest instytucją właściwą do wydawania darów żywnościowych z Unii Europejskiej. Ze względu na brak przepisów w ustawie o pomocy społecznej, stanowiących podstawę do wydania merytorycznej decyzji, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. utrzymało w mocy akt organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego, a więc sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez umocowany do tego organ. Dla spełnienia dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. niezbędne jest zatem zidentyfikowanie w danej sprawie braku jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem podstawą obligatoryjną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Postępowanie administracyjne może bowiem toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Reasumując organ stwierdził, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne i właśnie taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miała miejsce. W skardze sądowoadministracyjnej pełnomocnik z urzędu zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 85, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i nieuwzględnieniu zarzutów odwołania a ponadto naruszenie art. 6 K.p.a., tj. zasady praworządności, przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu podniósł, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i nie oddaje rzeczywistej sytuacji strony, trwale niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Organ nie przeanalizował nawet zebranych dowodów a przez to przekroczył granice uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, ze zm. ) dalej zwana w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne(§ 2 ). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w całości. Badanie zgodności z prawem sprowadza się do ustalenia, czy w występującym w sprawie stanie faktycznym, Burmistrz Nysy, był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. Ze złożonego wniosku skarżącego wynika jednoznacznie, że nie oczekuje on pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy ustawy o pomocy społecznej, zwanej też ustawą, lecz oczekuje pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Ten przepis ustawy zasadniczej nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy pozostaje ona bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Według regulacji art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ponadto, przepis art. 3 pkt 1 ustawy o dożywianiu przewidywał, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). Powołane wyżej przepisy ustawy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają formę tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I CSK 488/06, LEX nr 278809). Uwzględniając katalog świadczeń z pomocy społecznej określony w art. 36 ustawy, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, w której osnowie organ pomocy społecznej orzekałby o przyznaniu bądź odmowie przyznania żądanej pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. W przypadku, gdy właściwy organ stwierdzi, że brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej objętej żądaniem wniosku, wówczas nie wydaje decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej), lecz zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a jej wydanie przez organ administracji publicznej jest obligatoryjne w przypadku bezprzedmiotowości. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte opisanym na wstępie wnioskiem skarżącego, to w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było jego umorzenie. Wobec bezprzedmiotowości postępowania, również organ odwoławczy wydał trafne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.