II SA/Op 542/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. J. reprezentowanej przez kuratora E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot postępowania sądowadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia 21 października 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 kwietnia 2014 r. i orzeczono co do istoty sprawy odstępując od ustalenia D. J. opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej na okres od 1 listopada 2013 r. do 30 kwietnia 2015 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola – Kierownik Działu Opieki nad Rodziną i Dzieckiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu odstąpił od ustalenia D. J. opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm. – zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny), art. 10, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt [...], W. J. została umieszczona w rodzinie zastępczej. Natomiast z wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] w dniu 7 września 1997 r. odpisu zupełnego aktu urodzenia nr [...] wynika, że D. J. jest jmatką biologiczną dziewczynki, a G. W. ojcem biologicznym. W związku z brakiem możliwości ustalenia miejsca pobytu matki biologicznej dziecka, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt [...], ustanowiono dla nieobecnej D. J. przedstawiciela ustawowego w osobie E. K. - pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu. Po wszczęciu postępowania, E. K. złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej, w którym poinformował, iż nie jest mu znane miejsce pobytu D. J., jak również nie jest mu znana jej sytuacja osobista, zdrowotna, majątkowa oraz dochodowa. Powołując się na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 listopada 2013 r., nr LI/770/13 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. U. Woj. Opols. z 2013 r., poz. 2658 – zwana dalej uchwałą nr LI/770/13) wskazał, że spełniona została wymieniona w jej § 4 pkt 5 przesłanka odstąpienia od ustalenia opłaty w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej. Wobec potwierdzenia, że brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu D. J. - osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej i tym samym spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 5 uchwały nr LI/770/13, organ odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. W złożonym na powyższą decyzję odwołaniu, E. K. powołując się na zapisy uchwały nr LI/770/13 nie zgodził się z organem I instancji co do określonego w niej terminu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 21 października 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy odstąpiło od ustalenia D. J. opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej na okres od 1 listopada 2013 r. do 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał na przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, tj. przepisy ustawy o wspieraniu rodziny - art. 80 ust. 1-3, art. 81 ust. 1-2, art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 1-3, a także przepisy uchwały nr LI/770/13, a zwłaszcza jej § 4. Dokonując oceny sprawy Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 pkt 4 uchwały nr LI/770/13 w stosunku do D. J. zachodzi warunek w niej określony, w związku z czym odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. Odnosząc się do okresu na jaki organ I instancji odstąpił od ustalenia pobytu dziecka w pieczy zastępczej Kolegium wywodziło, iż decyzją z dnia 17 października 2012 r., nr [...], ustalono D. J. opłatę za pobyt dziecka W. J. w rodzinie zastępczej w wysokości 660 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. W tej sytuacji, w obrocie prawnym omyłkowo znalazła się decyzja organu I instancji, którą z powyższych względów należało uchylić w całości i orzec o odstąpieniu ustalenia opłaty D. J. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie od 1 kwietnia 2012 r. lecz od 1 listopada 2013 r. Argumentowało, że określenie w decyzji okresu, na jaki odstąpiono od ustalenia opłaty, nie narusza prawa, gdyż w sytuacji ustalenia miejsca pobytu, czy też zamieszkania matki dziecka organ będzie miał podstawę do orzekania w kwestii dalszego odstąpienia, czy też ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nadto w ocenie Kolegium, uznaniowy charakter decyzji i pozostawiona w związku z tym organowi orzekającemu swoboda pozwala na to, ażeby w decyzji określić okres na jaki organ odstępuje od ustalenia opłaty. W skardze na powyższą decyzję E. K. zarzucił, że orzekające w sprawie organy administracji działały bez podstawy prawnej, albowiem w uchwale nr LI/770/13, która jest prawem miejscowym i źródłem prawa (art. 87 Konstytucji) nie ma żadnego przepisu, ani żadnej normy, która dawałaby możliwość organom do wydania decyzji odstępującej od ustalenia opłaty na określony termin. Zdaniem skarżącego, powoływanie się na uznaniowość decyzji nie zwalniało organu II instancji od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa na terenie miasta Opola. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W. J. w rodzinie zastępczej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm. – zwanej dalej także ustawą o wspieraniu rodziny). Stosownie do art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny). Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny). Powyższe regulacje uzupełniają zapisy art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny zgodnie, z którym opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia tej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej określa w drodze uchwały rada powiatu. Z kolei zgodnie z ust. 3 ww. przepisu tej ustawy, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ jednak może (lecz nie musi) - na wniosek lub z urzędu - stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W przedmiotowej sprawie warunki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty Rada Miasta Opola określiła w § 4 uchwały z dnia 28 listopada 2013 r., nr LI/770/13 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. U. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 2658 – zwana dalej także uchwałą nr LI/770/13). Zgodnie z § 4 tej uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 2) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a osoby zobowiązane: a) wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką; lub b) ponoszą odpłatność za pobyt członka rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację; lub c) przebywają w areszcie śledczym lub zakładzie karnym i nie mają możliwości zarobkowania lub też wystąpiła u nich inna uzasadniona okoliczność: długotrwała lub ciężka choroba, bezrobocie, bezdomność w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego; 3) dochód osób zobowiązanych przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 200% tego kryterium; 4) osoby zobowiązane mają ustalony wobec dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, obowiązek alimentacyjny w formie wyroku i realizują ten obowiązek; 5) brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej. Poza sporem pozostaje, że w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu D. J. – osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej. Zgodzić należy się więc z organami obu instancji, że w sprawie spełniona została przesłanka określona w § 4 pkt 5 uchwały nr LI/770/13. Organy zasadnie zatem uznały, iż należało odstąpić od ustalenia D. J. opłaty za pobyt dziecka W. J. w pieczy zastępczej. W sprawie sporne natomiast pozostaje określenie w decyzjach obu instancji okresu na jaki odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z treści przepisu § 4 ww. uchwały Nr LI/770/13 nie wynika, aby Rada Miasta Opola wskazała w nim jakikolwiek okres odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Także w treści całej przedmiotowej uchwały brak jest uregulowania dotyczącego ustalenia terminu w zakresie odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skoro zatem uchwała Rada Miasta Opola Nr LI/770/13, podjęta na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy, nie zawierała regulacji w przedmiocie ustalenia okresu na jaki udzielane może być odstąpienie od ponoszenia opłaty za pobyt dziecka, to brak jest podstaw prawnych do ustalania okresu w decyzjach wydawanych m.in. na podstawie § 4 tej uchwały. Podkreślić należy, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i kategoryczny wyznaczył zakres i granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Analiza przepisów art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny prowadzi do wniosku, iż wolą ustawodawcy było, aby rada powiatu w uchwale określiła w sposób nie budzący wątpliwości szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, bez pozostawiania luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii. Za niedopuszczalne należy zatem uznać przekazanie innemu organowi przypisanej ustawowo radzie powiatu kompetencji do określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Określenie przez radę powiatu warunków umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt w pieczy zastępczej w postaci otwartego katalogu, może prowadzić do sytuacji, w której organ wykonujący, stosując przedmiotową uchwałę dokona modyfikacji tych warunków poprzez rozszerzenie ich katalogu. W rezultacie taki zapis uchwały stanowiłby de facto domniemana przekazanie kompetencji w zakresie ustalania warunków umorzenia należności innemu organowi wykonującemu uchwałę, do czego rada nie została upoważniona. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż tylko Rada Miasta Opola posiada kompetencje do określenia w uchwale terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 457/12, LEX nr 1318227, w którym wskazane zostało, iż wyłącznie Rada powiatu została upoważniona do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Wobec powyższego, skoro w rozpoznawanej sprawie brak było w uchwale nr LI/770/13 uregulowania w zakresie terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to zarówno organ I jak i II instancji określając termin tego odstąpienia przekroczył swoje kompetencje. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż ze względu na uznaniowy charakter decyzji organ I instancji, pomimo braku określenia w uchwale jakiegokolwiek terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, był on uprawniony do określenia takiego terminu w decyzji. Wyjaśnić należy, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza uprawnienia organu do dokonania modyfikacji, czy też doprecyzowania postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. W ramach uznaniowego charakteru decyzji organ jedynie może (lecz nie musi), działając właśnie w oparciu o postanowienia uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny - na wniosek lub z urzędu - odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nie przekonuje Sądu argumentacja organu, że określenie w decyzji okresu, na jaki odstąpiono od ustalenia opłaty, nie narusza prawa, gdyż w przypadku ustalenia miejsca pobytu, czy też zamieszkania matki dziecka, organ będzie miał podstawę do orzekania w kwestii dalszego odstąpienia, czy też ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W literaturze wskazuje się bowiem, że w przypadku braku uchwały ustalającej warunki odstąpienia od ustalenia opłaty decyzja w przedmiocie wysokości opłaty musi zostać wydana bez względu na sytuację materialną rodziców (por. "Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz.", Katarzyna Tryniszewska, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 195). W konsekwencji zgodzić zatem należało się ze skarżącym, iż w sytuacji braku jakiegokolwiek uregulowania w uchwale nr LI/770/13 w zakresie terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej decyzja ww. przedmiocie powinna zostać wydana bezterminowo. Mając na uwadze, iż określenie warunków, na jakich dopuszczalne jest zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi podstawę materialnoprawną działania starosty (organu) a nie proceduralną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 457/12, LEX nr 1318227) zastrzeżenia Sądu budzi również brak wskazania w podstawie prawnej obok przepisów ustawy o wspieraniu rodziny także § 4 pkt 5 uchwały nr LI/770/13. Wprawdzie brak powołania przez organ pełnej podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, jednakże jest ono warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem powołać przepisy prawa stanowiące prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zatem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji oraz na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.