II SA/Op 543/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. reprezentowany przez kuratora E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiot skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. K., reprezentowanego przez kuratora – E. K., stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 kwietnia 2014 r. o odstąpieniu od ustalenia P. K. opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 25 marca 2014 r. Kierownik Działu Opieki nad Rodziną i Dzieckiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, zawiadomił E. K. - ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...], kuratorem dla nieobecnego P. K. celem reprezentowania jego interesów w postępowaniu dotyczącym odpłatności za pobyt dziecka J. G. w rodzinie zastępczej - o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia od dnia 1 maja 2014 r. opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej. W dniu 27 marca 2014 r. E. K. złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia P. K. opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej. Jednocześnie poinformował, iż nie jest mu znane miejsce pobytu P. K., jak również nie jest mu znana jego sytuacja osobista, zdrowotna, majątkowa oraz dochodowa. Ponadto wskazał, że z uwagi na brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej została spełniona przesłanka określona w § 4 pkt 5 uchwały Nr LI/770/13 Rady Miasta [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2013 r., poz. 2658), zwana dalej "uchwałą Nr LI/770/13". Decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...], Kierownik Działu Opieki nad Rodziną i Dzieckiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, orzekł o odstąpieniu od ustalenia P. K. opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rodziny", a także art. 10, art. 104 i art. 107 K.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...], J. G. została przyjęta do rodziny zastępczej. Natomiast z odpisu zupełnego aktu urodzenia, wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] wynika, że matką biologiczną tego dziecka jest A. G., a ojcem biologicznym - uznany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...] – P. K. Organ podał, że decyzją z dnia 20 marca 2014 r. orzekł o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2014 r. Następnie zacytował przepisy ustawy o wspieraniu rodziny powołane w podstawie prawnej decyzji oraz przytoczył treść § 4 uchwały Nr LI/770/13. Odnotował ponadto fakt złożenia przez E. K. w dniu wniosku o odstąpienie od ustalania opłaty P. K. i wskazał, że z pism PUP w [...], O/ZUS w [...] oraz KRK przy Sądzie Okręgowym w [...] wynika, iż P. K. nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych, od stycznia 2014 r. nie był zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego oraz nie pobierał świadczeń emerytalno-rentowych, a także nie figuruje w Kartotece Osób Pozbawionych Wolności oraz Poszukiwanych Listem Gończym. Organ stwierdził, że w stosunku do P. K. zachodzi warunek którego wystąpienie - stosownie do § 4 pkt 5 uchwały Nr LI/770/13 - stanowi podstawę do wydania decyzji odstępującej od ustalenia opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej, tj. brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, co uzasadniało - zdaniem organu - odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. Od powyższej decyzji E. K. wniósł odwołanie. Powołując się na zapisy uchwały Nr LI/770/13 nie zgodził się z organem pierwszej instancji co do możliwości wydania decyzji odstępującej od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na określony okres. Zarzucił naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w tej kwestii i stwierdził, że nie wnioskował o odstąpienie od ustalenia opłaty na czas wskazany w decyzji. Podniósł, że kompetencja organu do odstąpienia od ustalenia opłaty na określony termin musi wynikać wprost z przepisów prawa i nie można jej domniemywać. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał na przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 80 ust. 1-3, art. 81 ust. 1-2, art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny, a także przepisy uchwały Nr LI/770/13, a zwłaszcza jej § 4. Dokonując oceny sprawy Kolegium stwierdziło, że w stosunku do P. K. zachodzi warunek określony w § 4 pkt 5 tej uchwały, w związku z czym odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących okresu, na jaki organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia pobytu dziecka w pieczy zastępczej, Kolegium przypomniało, że decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka J. G. w rodzinie zastępczej w wysokości 988,20 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia ukończenia szkoły, a następnie decyzję tę zmieniono decyzją z dnia 31 października 2012 r. - ustalając świadczenie w wysokości 688,09 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2012 r. oraz decyzją z dnia 24 kwietnia 2013 r. - przyznając świadczenie w kwocie 677,10 zł miesięcznie od dnia 1 maja 2013 r. Ponadto, decyzją z dnia 20 marca 2014 r., nr [...], odstąpiono od ustalenia P. K. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2014 r., co uzasadniało wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie odstąpienia od ustalania opłaty na kolejny okres. Kolegium zauważyło, że ustawa o wspieraniu rodziny nie zawiera przepisu umożliwiającego wzruszenie decyzji w sprawie ustalenia bądź odstąpienia od ustalenia rodzicom opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w przypadku zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty. Argumentowało, że organ pierwszej instancji odstąpił od ustalania opłaty na okres jednego roku, w czasie którego sytuacja osobista lub dochodowa P. K. mogłaby się zmienić, a tym samym zobowiązany mógłby nie spełniać przesłanek zawartych w § 4 uchwały Nr LI/770/13, warunkujących odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kolegium uznało, że takie uzasadnienie co do okresu, na jaki odstąpiono od ustalenia opłaty, nie narusza prawa, gdyż w razie ustalenia miejsca pobytu lub zamieszkania P. K. i ustalenia jego sytuacji osobistej i dochodowej organ będzie miał podstawę do orzekania w kwestii dalszego odstąpienia, czy też ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nadto, w ocenie Kolegium, decyzje w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zapadają w ramach uznania administracyjnego, na co wskazuje treść § 4 uchwały Nr LI/770/13. Uznaniowy charakter i pozostawiona w związku z tym organowi orzekającemu swoboda pozwalają na to, ażeby w decyzji określić okres, na jaki organ odstępuje od ustalenia opłaty. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wyjaśnił, czym kierował się podejmując rozstrzygnięcie i jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji. We wniesionej skardze E. K. powtórzył i rozwinął zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Zarzucił, że orzekające w sprawie organy administracji działały bez podstawy prawnej, gdyż w uchwale Nr LI/770/13, która jest prawem miejscowym i źródłem prawa (art. 87 Konstytucji), nie ma żadnego przepisu, ani żadnej normy dającej organom możliwość wydania decyzji odstępującej od ustalenia opłaty na określony termin. Zdaniem skarżącego, powoływanie się na uznaniowość decyzji nie zwalniało organu od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa na terenie miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub podjęcia czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, zaś jego usunięcie z obrotu prawnego może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w tym min. w przypadkach określonych w pkt 1 tego przepisu, tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.), zwanej nadal "ustawą o wspieraniu rodziny", która reguluje zasady ponoszenia opłat za pobyt dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Stosownie do art. 193 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka, przy czym w myśl 193 ust. 2 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny, za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie, a opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Powyższe regulacje uzupełniają zapisy art. 194 komentowanej ustawy, zgodnie z którym opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 1). Szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia tej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej określa w drodze uchwały rada powiatu (ust. 2). Z kolei na zasadzie z art. 194 ust. 3, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ może przy tym (lecz nie musi) - na wniosek albo z urzędu - odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tym zakresie organ jest jednak obowiązany stosować postanowienia uchwały rady powiatu, wydanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, w której rada określa warunki udzielania ulg w ponoszeniu przez osoby zobowiązane odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr LI/770/13 z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 2658), zwaną nadal uchwałą Nr LI/770/13. Według § 4 tej uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 2) dochód osób zobowiązanych nie przekracza 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a osoby zobowiązane: a) wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką; lub b) ponoszą odpłatność za pobyt członka rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację; lub c) przebywają w areszcie śledczym lub zakładzie karnym i nie mają możliwości zarobkowania lub też wystąpiła u nich inna uzasadniona okoliczność: długotrwała lub ciężka choroba, bezrobocie, bezdomność w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia losowego; 3) dochód osób zobowiązanych przekracza 200% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 200% tego kryterium; 4) osoby zobowiązane mają ustalony wobec dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, obowiązek alimentacyjny w formie wyroku i realizują ten obowiązek; 5) brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu osoby zobowiązanej. W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy prawidłowo uznały, że brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu P. K., będącego osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej. Poza sporem pozostaje, że postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] ograniczył A. G. i P. K. władzę rodzicielską nad małoletnią J. G. i orzekł o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej, powierzając jednocześnie obowiązki rodziny zastępczej dziadkom dziecka – M. i M. G. Zgodzić należy się więc z organami obu instancji, że w sprawie spełniona została przesłanka określona w § 4 pkt 5 uchwały Nr LI/770/13. Organy zasadnie zatem przyjęły, że należało odstąpić od ustalenia P. K. opłaty za pobyt dziecka J. G. w pieczy zastępczej. Kontrowersje na gruncie niniejszej sprawy budzi natomiast kwestia dopuszczalności określenia przez organy w decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej okresu, na jaki odstąpiono od tej opłaty. Jak wskazano już wyżej, starosta na wniosek lub z urzędu może odstąpić od ustalenia opłaty, przy czym obowiązany jest uwzględniać uchwałę podjętą na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wprawdzie w uzasadnieniach wydanych decyzji organy obu instancji powoływały się na zapisy § 4 uchwały Nr LI/770/13, to jednak odczytanie jego treści prowadzi do wniosku, że Rada Miasta [...] nie przewidziała w nim możliwości okresowego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Uregulowania dotyczącego ustalenia terminu w zakresie odstąpienia przez organ od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie sposób doszukać się także w pozostałych zapisach przedmiotowej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że rada powiatu, podejmując uchwałę na podstawie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, jest uprawniona do zamieszczenia w niej zapisów precyzujących szczegółowo warunki odstąpienia od ustalenia opłaty, w tym również dotyczące możliwości wydawania w tym zakresie przez organ decyzji na czas określony. Tymczasem uchwała Nr LI/770/13 nie zawiera regulacji w przedmiocie ustalenia okresu, na jaki udzielane może być odstąpienie od ponoszenia opłaty za pobyt dziecka. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalania takiego okresu przez organy stosujące powyższą uchwałę, w decyzjach wydawanych m.in. na podstawie § 4 tej uchwały. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i kategoryczny zakreślił granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny zakres i wyznaczył zakres zagadnień powierzonych do uregulowania radzie powiatu. Analiza treści tego przepisu pozwala precyzyjnie odczytać intencje prawodawcy i prowadzi do wniosku, iż wolą ustawodawcy było, aby to rada powiatu w sposób nie budzący wątpliwości określiła w drodze uchwały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, bez pozostawiania luzu decyzyjnego w zakresie regulowanej kwestii. Określenie przez radę powiatu warunków umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt w pieczy zastępczej w postaci otwartego katalogu może prowadzić do sytuacji, w której starosta, działając na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i stosując przedmiotową uchwałę, dokona modyfikacji tych warunków poprzez rozszerzenie ich katalogu. Tymczasem, w świetle powołanych przepisów, należy uznać za niedopuszczalne przekazanie innemu organowi przypisanej ustawowo radzie powiatu kompetencji w zakresie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 października 2012 r., IV SA/Wr 457/12, LEX nr 1318227). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że to wyłącznie Rada Miasta [...] posiada kompetencje do określenia w uchwale terminu odstąpienia od ustalenia przez organ wykonawczy powiatu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że skoro w uchwale Nr LI/770/13 brak było uregulowania w zakresie terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przekroczył swoje kompetencje określając termin tego odstąpienia. Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji powołały się wprawdzie na § 4 uchwały Nr LI/770/13, cytując jego treść, jednak nie wskazały jednoznacznie, który z zapisów umożliwia odstąpienie od ustalenia opłaty na czas określony. Dostrzec przy tym trzeba, że wbrew twierdzeniom Kolegium, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów, jakimi kierował się odstępując od ustalenia opłaty tylko na okres jednego roku, tj. od 1 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. W świetle dotychczasowych rozważań, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się też z organem odwoławczym, że ze względu na uznaniowy charakter decyzji, organ pierwszej instancji - pomimo braku określenia w uchwale jakiegokolwiek terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - był uprawniony do określenia takiego terminu w decyzji. Wyjaśnić należy, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza uprawnienia organu do dokonania modyfikacji, czy też doprecyzowania postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, a do tego sprowadzałaby się w istocie wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji. W ramach uznaniowego charakteru decyzji organ - na wniosek lub z urzędu - może natomiast jedynie (lecz nie musi), działając właśnie w oparciu o postanowienia uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nie jest też przekonująca argumentacja organu odwoławczego, że określenie w decyzji okresu, na jaki odstąpiono od ustalenia opłaty, nie narusza prawa, gdyż w razie ustalenia miejsca pobytu lub zamieszkania ojca dziecka, organ będzie miał podstawę do orzekania w kwestii dalszego odstąpienia, czy też ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stanowiska tego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Jak zasadnie wskazuje się w literaturze, w przypadku braku uchwały ustalającej warunki odstąpienia od ustalenia opłaty decyzja w przedmiocie wysokości opłaty musi zostać wydana bez względu na sytuację materialną rodziców (por. K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz., Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 195). W konsekwencji zatem zgodzić należało się ze skarżącym, że w sytuacji braku jakiegokolwiek uregulowania w uchwale Nr LI/770/13 w zakresie terminu odstąpienia od ustalenia przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, decyzja w tym przedmiocie powinna zostać wydana bezterminowo. Skład orzekający podziela pogląd, że określenie warunków, na jakich dopuszczalne jest zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi materialnoprawną, a nie proceduralną podstawę działania starosty (por. powołany wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z 31 października 2012 r.). Z tego względu zastrzeżenia Sądu budzi również fakt, że w podstawie prawnej wydanych decyzji organy - obok przepisów ustawy o wspieraniu rodziny - nie wskazały także § 4 pkt 5 uchwały Nr LI/770/13. Wprawdzie brak powołania przez organ pełnej podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, jednakże jest ono warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem powołać wszystkie przepisy stanowiące prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a. .