II SA/Op 545/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. R., reprezentowanego przez pełnomocnika z urzędu adw. M. K., była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] przyznającą stronie specjalny zasiłek celowy w wysokości 50 zł i odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Wydanie tych decyzji administracyjnych nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 2 stycznia 2014 r. T. R. złożył wniosek o przyznanie mu pomocy materialnej. Decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. Kierownik OPS w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał stronie specjalny zasiłek celowy w wysokości 50,00 zł z przeznaczeniem na zakup odzieży, obuwia, lekarstw, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, spłatę zadłużenia czynszowego oraz opłat i odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Organ podniósł, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 542 zł, w związku z czym T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Podkreślił, że T. R., jest zaliczony do osób ze stwierdzonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Pomimo stanu zdrowia T. R. porusza się samodzielnie przy pomocy kul łokciowych. Ponadto organ wskazał, że sytuacja życiowa T. R. jest mu dobrze znana, albowiem strona, od co najmniej 1994 r. jest objęta pomocą finansową. Od 2004r. wnioskodawca otrzymuje regularnie zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy. Organ wskazał także, że od sierpnia 2010 r. T. R. nie odebrał z kasy OPS w Nysie przyznanych mu specjalnych zasiłków celowych oraz świadczeń pieniężnych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności. Wnioskodawca nie wskazał żadnych istotnych przyczyn, z powodu których nie mógłby odebrać przyznanych mu świadczeń. Łączna kwota nieodebranych przez stronę świadczeń na dzień wydawania decyzji, tj. 31 tycznia 2014r. wynosi 2.625,83 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że zdaje sobie sprawę, że kwota świadczenia to minimalna pomoc, ale szczupłość środków finansowych i wciąż wzrastająca liczba osób kwalifikujących się do pomocy nakłada na OPS takie dysponowanie środkami finansowymi, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy osób. Przyznana wysokość zasiłku wynika nie tylko z sytuacji materialno - społecznej, czy też zdrowotnej osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc społeczną ale i też z realnych możliwości finansowych Ośrodka. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając braki postępowania dowodowego polegające na pominięciu "kompletnych akt znajdujących się w zasobach OPS w Nysie wraz z orzecznictwem o niepełnosprawności wykazującej stopień niepełnosprawności". Zarzucił także naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, który nakazuje udzielanie pomocy stronie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych skarżący wskazywał, że winien otrzymać pomoc w znacznie szerszym zakresie niż została mu przyznana. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nysy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy a następnie odwołał się do treści przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r., poz. 182 ze zm.) a w szczególności do treści art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ,art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy. Następnie organ powołał treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, co do zasiłku celowego a także treść art. 41 pkt 1 ustawy, co do specjalnego zasiłku celowego. Na tej podstawie wywiódł, że nie można organowi I instancji zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Organ I instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej mają wspierać osobę w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokajać całość jej żądań, jeżeli brak na nie środków publicznych. W skardze sądowadministracyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 , art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 85 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i nieuwzględnieniu zarzutów zawartych w odwołaniu, a ponadto naruszenie art. 6 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, polegającej na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zdaniem skarżącego jest on trwale niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji z uwagi na zaliczenie do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żyje w ubóstwie i nie posiada wystarczających środków na swoje utrzymanie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono dowodów na okoliczność faktycznej sytuacji strony a przez to wydana decyzja przekracza granice uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a w wypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej zwana w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne(§ 2 ). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. T. R., jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się on udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Stosownie do żądania skarżącego dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione będzie jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012, poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co oznacza, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", organ obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została natomiast w art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tej regulacji wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy. Sytuacja osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest o tyle lepsza, że o ile co do zasady powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności, to jednak wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni zasadnym ich wnioski. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do zbadania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie obu wskazanych form pomocy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy. Regulacja tych przepisów stanowi, iż omawiane zasiłki mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" albo w innych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", zatem dają one organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Różnica pomiędzy wymienionymi zasiłkami polega na tym, że udzielenie pomocy społecznej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci nieprzekroczenia przez wnioskodawcę wskazanego wyżej kryterium dochodowego. Wykazanie, że dochód strony postępowania przekracza kwotę 542 zł czyni niemożliwym przystąpienie przez organ do badania, czy w danej sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, takiej jak: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Kontrolując natomiast legalność zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych omawianą ustawą. O ile bowiem działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, albowiem organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy, oznacza ono pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, w konsekwencji Sąd badał zatem, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, Sąd oceniał, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest dowolne. W świetle przywołanych regulacji, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 50 zł. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, biernością zawodową, a także posiadaniem zaległości z tytułu czynszu za mieszkanie. Trafnie uznały, działając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja, w jakiej znalazł się T. R. stanowi "szczególny przypadek", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Ustalając natomiast wysokość świadczenia organ zbadał sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt korzystania przez niego z innych form pomocy i zestawił tę sytuację ze swoimi możliwościami finansowymi. Wbrew zarzutom skargi, organ podał w sposób zrozumiały informację dotyczącą wielkości środków pieniężnych jakimi dysponuje w skali miesiąca, a także liczbę wnioskodawców domagających się pomocy. Ponadto przedstawił kryteria, jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych finansów. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji pierwszoinstancyjnej za zgodną z prawem. W sposób dostateczny wyjaśniło też skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego zasiłku miała ograniczona wysokość środków finansowych, jakimi dysponował Ośrodek, duża ilość osób wymagających pomocy, jak również fakt, że w okresie objętym wnioskiem skarżący korzystał z innych form pomocy społecznej. Dlatego też, w opinii Sądu, bezzasadny jest zarzut skarżącego, że granice uznania administracyjnego zostały przekroczone. Podkreślić trzeba, że oceniając legalność decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej Sąd nie bada prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez organ. Co do braku należytej oceny przez organ I instancji aktualnej sytuacji materialnej skarżącego, przychodzi wskazać, że organ orzekał w oparciu o dane przedstawione przez skarżącego oraz o uaktualniony wywiad środowiskowy, który był przeprowadzany ze skarżącym. W dowodach tych szczegółowo podane były dochody i wydatki skarżącego. Nie bez znaczenia dla oceny skargi pozostaje też znana Sądowi urzędowo okoliczność, że T. R. korzysta systematycznie ze świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych specjalnych, poddając kontroli sądowej wydawane akty administracyjne, co świadczy o tym, że organ I instancji ze szczególną starannością i wrażliwością ocenia zgłaszane przez stronę potrzeby. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, co spowodowało oddalenie skargi z mocy art. 151 P.p.s.a. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.