II SA/Op 546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemodlinie z dnia 10 czerwca 2013 r. o odmowie przyznania K. K. prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: K. K. wnioskiem z dnia 17 maja 2013 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemodlinie o ustalenie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od kwietnia do grudnia 2013 r. W uzasadnieniu nadmienił, że posiada przyznane świadczenie pielęgnacyjne na osobę, nad którą sprawowana jest stale opieka, oraz że nie jest nigdzie zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemodlinie, działając z upoważnienia Burmistrza Niemodlina, orzekł o odmowie przyznania K. K. prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 413) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść wniosku oraz poczynione ustalenia stanu faktycznego i przyjął, że K. K. przyznane zostało świadczenie pieniężne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. K. na okres od 16 lipca 2012 r. do 31 lipca 2012 r. w kwocie 277,40 zł., a następnie od 1 sierpnia 2012 r. bezterminowo w kwocie 520 zł miesięcznie. Przytaczając brzmienie przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności A. K. wynika, że istnieje ona od 12 lipca 2003 r., a zatem powstała po ukończeniu 25 roku życia. Wskazując na zmianę z dniem 1 stycznia 2013 r. brzmienia przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że wnioskodawca od dnia 1 stycznia 2013 r. nie spełnia warunków określonych ww. przepisem, a tym samym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zauważył jednocześnie, że wnioskodawca na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych oraz niektórych innych przepisów zachowuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. W obszernym odwołaniu K. K. wniósł o zmianę ww. decyzji i wypłatę pomocy finansowej za okres od kwietnia do maja 2013 r. w kwocie po 200 zł za każdy miesiąc. W uzasadnieniu podał, że matka, którą się opiekuje ma 77 lat i jest osobą niepełnosprawną, co zostało stwierdzone orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 11 lipca 2012 r. W dalszej części przywołując przepisy ustawy o pomocy społecznej, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dokonując ich analizy, a także celowościowej i systemowej ich wykładni, stwierdził, że przepisy rozporządzenia nie są konstytucyjne, gdyż wyszły poza umocowanie prawne, w jakim miały być ustanowione rządowe programy pomocy społecznej i stały się narzędziem różnicowania sytuacji rodzin. Zwracał uwagę na dokonane przepisami rozporządzenia niczym nieuzasadnione zawężenie kręgu opiekunów uprawnionych do pomocy finansowej wyłącznie do opiekunów, których podopieczni stali się niepełnosprawni przed ukończeniem 18 roku życia, bądź w przypadku podopiecznych, którzy się uczyli przed 25 rokiem życia. Zdaniem odwołującego wprowadzone rozporządzeniem regulacje są niesprawiedliwe społecznie i nie uwzględniają faktycznej sytuacji opiekunów. Z daty powstania niepełnosprawności podopiecznego nie sposób określić zasadności pomocy finansowej. Odwołujący wyartykułował nadto zarzut niekonstytucyjności § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołujący przeprowadził obszerny wywód, który jego zdaniem, dowodzi, że wprowadzone przepisem ograniczenie wiekowe łamie zasadę równości obywateli wobec prawa oraz godzi w społeczne poczucie sprawiedliwości u opiekunów. Przepis ten nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, gdyż z wieku powstania niepełnosprawności nie wynika żadna dodatkowa i uzasadniona potrzeba wsparcia. Wskazując na brzmienie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasadę ochrony praw nabytych stwierdził, że ten przepis jest niezgodny z Konstytucją RP . Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie mając na uwadze ustalony stan faktyczny dotyczący sytuacji rodzinnej, uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Podkreślił, że organ I instancji zasadnie przyjął, że odwołujący nie jest uprawniony, stosownie do § 2 ww. rozporządzenia do otrzymania pomocy finansowej przewidzianej tymi przepisami, gdyż nie spełnia warunku zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie jest bowiem poza sporem to, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała w wieku 67 lat. Tym samym organ I instancji nie mógł przyznać odwołującemu wnioskowanej pomocy finansowej. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się K. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ istotny na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a, art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które spowodowało niezałatwienie sprawy wszczętej w wyniku wniesienia odwołania; naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 (winno być § 2) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie syna, który opiekuje się matką i pobiera w związku z tą opieką od dnia 16 lipca 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne na stałe, jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny oraz prawny sprawy i przeprowadził wywód dotyczący kwestii zgodności przepisu § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym zarówno przed, jak i po zmianie dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw z przepisami Konstytucji RP. Dowodził, że świadczenie pielęgnacyjne i dodatek do tego świadczenia jest subsydiarną formą pomocy rodzinie. W przedmiotowej sprawie relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów są sprawowanie opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy. Tym samym wątpliwym jest unormowanie prawne zawarte w § 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 października 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 10 czerwca 2013 r. o odmowie przyznania K. K. prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 413), dalej określane, jako rozporządzenie. Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (ust. 1). Stosownie do ust. 2 Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Uwzględniając przytoczoną delegację dla Rady Ministrów do wydania przepisów rozporządzenia w sprawie realizacji programu wsparcia stwierdzić należy, że stworzyła ona uprawnienie do przyjęcia rządowego programu pomocy podmiotom oraz grupom społecznym w celu ochrony poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Nie sposób w związku z tym nie dostrzec, że ustawodawca nie nałożył na Radę Ministrów bezwzględnego obowiązku wydania przepisów dotyczących przyznania takiej dodatkowej pomocy, jak i nie wskazał, grup i osób, którym takie wsparcie może być przyznane. Powyższe oznacza zatem, że w tym zakresie Radzie Ministrów pozostawiono swobodę uznania i wyboru adresatów dodatkowej pomocy, jak i wyboru dziedzin, które mają być wspierane, ograniczając to wsparcie jedynie celem, któremu ta dodatkowa pomoc ma służyć. Stąd też dokonując oceny zasadności wyboru takiej, a nie innej grupy uprawnionej do otrzymania dodatkowej pomocy trudno a priori uznać, że Rada Ministrów przekroczyła zakres delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 24 ustawy o pomocy społecznej, obejmując dodatkową pomocą określoną grupę opiekunów, których cechą relewantną jest to, że ich podopiecznymi są dzieci i osoby niepełnosprawne, u których niepełnosprawność powstała w okresie do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zasada sprawiedliwości społecznej, jak i zasada równości wobec prawa, zawarta w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznaczają, że dodatkową pomocą – programem ustanowionym przepisami rozporządzenia - winny być objęte wszystkie osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć należy, że programem dodatkowej pomocy objęci zostali "opiekunowie" dzieci, w stosunku do których istnieje konieczność stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz opiekunowie osób, których niepełnosprawność powstała do 18 roku życia lub w przypadku kontynuowania nauki do 25 roku życia (ust. 1 i 1b art. 17 ustawy), a więc osoby, które opiekują się podopiecznymi, których niepełnosprawność dotknęła w dzieciństwie lub we wczesnej młodości i które nie rozpoczęły jeszcze stałej pracy zawodowej, a tym samym nie nabyły prawa ani do emerytury, ani też do renty. Osoby dotknięte niepełnosprawnością w wielu przypadkach nie tyko są młode, ale także wymagają nakładów finansowych na edukację i rehabilitację. Dostrzec należy zatem, iż w tej grupie opiekunów (wspólna cecha relewantna) nie dokonano zróżnicowania praw opiekunów, a dodatkowe wsparcie otrzymują wszyscy opiekunowie niezależnie, w jakim wieku obecnie znajdują się ich podopieczni. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może być mowy o zróżnicowaniu praw jednostki będącej w takiej samej sytuacji, a tym samym o naruszeniu art. 32 ust. 1Konstytucji RP. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia pozostałych przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze. Dokonując oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego uznać należało, że organy zastosowały w sposób prawidłowy przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do § 2 ust 1 rozporządzenia prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy. Pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie i jest przyznawana niezależnie od dochodu (ust. 2 i 3). Powołany przepis ustanawia dwa warunki, które uprawniają do uzyskania pomocy na podstawie przepisów rozporządzenia, a mianowicie, że przysługuje ono osobom spełniającym warunki z art. 17 ustawy oraz tym osobom, które mają ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od kwietnia do grudnia 2013 r. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że skarżącemu przyznane zostało od 16 lipca 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, jak również, iż niepełnosprawność matki datuje się od 67 roku życia, a nie jak stanowi przepis art. 17 ust. 1b ustawy. Okoliczności te nie były negowane przez skarżącego. Poza sporem było również i to, że przedmiotem rozpoznania organów był wniosek skarżącego z dnia 17 maja 2013 r. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy stanowi (od 1 stycznia 2013 r.), że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). W związku z powyższym, skoro matka skarżącego nie spełnia warunków z art. 17 ustawy, to trafnie organy procedujące w sprawie uznały, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do uzyskania dodatkowej pomocy na podstawie przepisów rozporządzenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały ustaleń stanu faktycznego w zakresie pozwalającym na właściwe rozstrzygniecie sprawy oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę. Organy w uzasadnieniu decyzji podały w sposób zrozumiały informacje dotyczące przyczyn oraz podstaw prawnych, które spowodowały odmowę przyznania dodatkowej pomocy skarżącemu, który sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, a tym samym nie naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu naruszenia prawa i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego i z tego też względu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.