II SA/Op 55/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy [...] - opierając się na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - wymeldował A. W. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz U. nr 87, poz. 960 ze zm), dające podstawę do wydania decyzji administracyjnej sprawie wymeldowania w/w z pobytu stałego. Zainteresowany został powiadomiony o toczącym się postępowaniu o wymeldowanie, lecz nie złożył wyjaśnień. W wyniku przeprowadzonej kontroli dyscypliny meldunkowej Komenda Powiatowa Policji w K. - Rewir Dzielnicowych w P. ustalił, że A. W. od sierpnia 2002 r. nie przebywa w miejscowości [...] ul, [...] tylko w K. przy ul, [...], gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy, a do domu rodzinnego w Z. przyjeżdża tylko okazjonalnie kilka razy do roku. Ponadto Komisariat Policji w K. - na prośbę Urzędu Miasta- Wydział Spraw Obywatelskich przeprowadził kontrolę meldunkową i stwierdził, że A. W. wraz z żoną i córką zamieszkują w miejscowości K. ul. [...]. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 wymienionej ustawy osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Organ I instancji wywodził, że definicję pojęcia pobytu stałego zawiera art. 6 ust. 1 ustawy i jest to zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Celem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest doprowadzenie do zlikwidowania stanów faktycznych utrzymujących tzw. fikcję meldunkową, stanowiącą utrudnienie w działaniu wszystkim organom administracji publicznej, sądom, prokuraturze i innym organom państwowym ubiegającym się o udostępnienie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych. Utrzymywanie zapisu ewidencyjnego niezgodnego ze stanem faktycznym narusza normę określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiąca, że ewidencja ludności polega, m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach meldunkowych nie jest zobowiązany do badania wszystkich okoliczności dotyczących przyczyn opuszczenia lokalu i ewentualnego rozstrzygania sporów pomiędzy osobą pozostającą w lokalu, a osobą opuszczającą ten lokal. Organem właściwym do rozstrzygania tych sporów jest Sąd Rejonowy. Organ ma obowiązek dbałości o zgodność ewidencji ludności ze stanem faktycznym. A. W. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem, wnosząc o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...]. Zarzucił, że I. W. wyprowadziła się wraz z córkami z Z. ul. [...] do własnej matki M. G. bez wymeldowania się, jak też nie zameldowała się w nowym miejscu zamieszkania, o czy wiedział Urząd Gminy [...] oraz Komenda Powiatowa Policji w K. - Rewir Dzielnicowych w P. Organ wszczął postępowanie w sprawie, nie informując jego ojca J. W., który nabył działkę przed zawarciem związku małżeńskiego, i nie zamierza go wymeldowywać. Uważa wszczęte postępowanie za bezzasadne, ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego I. W. nie zamieszkiwała w Z. przy ul.[...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. nr 87, poz. 960 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż I. W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wymeldowanie syna A. W. z miejsca pobytu stałego w Z. przy ul. [...], wskazując na niezamieszkiwanie przez syna od przeszło dwóch lat do chwili obecnej w tym lokalu, jak też z uwagi na fakt posiadania mieszkania własnościowego w K. Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu odwoławczym należy jedynie ocenić, czy opuszczenie, przez A. W. przedmiotowego lokalu jest równoznaczne z przewidzianym w ustawie opuszczeniem miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Nie jest natomiast obowiązkiem organu administracji państwowej właściwego w sprawach meldunkowych rozstrzyganie kwestii związanych z ewentualnym opuszczeniem przez matkę I. W. i jej córek z wyżej wymienionego lokalu, bowiem postępowanie w sprawie o wymeldowanie dotyczy wyłącznie A. W. a nie jego rodziny. Dokonując zaś szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 77 § l i art. 80 K.p.a. stwierdził, że A. W. opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, mimo, że zgodnie z art. 15 ust. l ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych "Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca". Tymczasem po przeprowadzeniu kontroli dyscypliny meldunkowej przez funkcjonariusza Policji stwierdzono, że A. W. od sierpnia 2002 r. przebywa w miejscowości [...] przy ul. [...], gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy, potwierdza tę okoliczność pismo Komisariatu Policji w K. Rewir Dzielnicowych w P. z dnia 4 października 2004 r., znak [...]. Informację tą uzyskano od siostry skarżącego, M. W. Ponadto z informacji zawartych w Wojewódzkim Zbiorze Meldunkowym wynika, że A. W. zamieszkuje w K. przy ul. [...] wraz z żoną M. W. oraz synem M., zameldowanymi na pobyt stały. Przebywanie skarżącego wraz z rodziną w nowym miejscu pobytu wskazuje na to, że koncentruje on tam swoje sprawy bytowe i interesy życiowe. Obowiązkiem organu administracji państwowej właściwego w sprawach meldunkowych jest zapobieganie sytuacjom, w których występowałaby tzw. fikcja meldunkowa, bowiem zasadniczym celem zapisu ewidencyjnego, jest jego zgodność ze stanem faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. powiela argumenty z odwołania. Dodatkowo zarzuca, że wszczęte postępowanie administracyjne jest bezzasadne, gdyż osoby, które nie zamieszkują danej posesji nie są w stanie stwierdzić ile czasu przebywa w miejscu stałego zameldowania, a ile poza nim. Stwierdza że nieprawdą jest, jak twierdzi organ odwoławczy, iż koncentruje swoje sprawy bytowe i interesy życiowe w K. Swoją przyszłość wiąże z Z., "jednakże ze względu na zagrożenie utraty zdrowia, a nawet życia, którego powodem są moim zdaniem wieloletnie działania mojej matki I. W., przebywanie ciągłe jest wręcz nieodpowiedzialne." Podnosi, iż przez ostanie 10 lat miały miejsce liczne interwencje policji. Wnosi o rozstrzygnięcie przez sąd kwestii jego bezpiecznego pobytu w Z. przy ul.[...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. skarżący potwierdził, że pracuje w K., na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwaną dalej Prawo o postępowaniu.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zależała przede wszystkim od ustalenia czy organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...], prawidłowo zastosował przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz, U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm. – zwaną dalej ustawą). Podzielić należy ocenę organu I i II instancji, że podstawą materialno-prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była norma zawarta w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, która stanowi, że "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się." Norma ta uzależnia podjęcie decyzji o wymeldowaniu od spełnienia przesłanki faktycznego opuszczenia lokalu i niedopełnienia obowiązku wymeldowania się z lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przez opuszczenie lokalu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, należy rozumieć opuszczenie dobrowolne i że za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została przez dysponenta lokalu usunięta z lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00, opubl. LEX nr 78937). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły, iż skarżący od sierpnia 2002 r. opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania. A. W. został zgodnie z przepisami procesowymi powiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz wezwany do złożenia wyjaśnień w sprawie, lecz nie złożył żadnych wyjaśnień w rozstrzyganej kwestii, przeto organ I instancji oparł swoje ustalenia o inne dowody zebrane w postępowaniu. W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło, iż A. W. opuścił przedmiotowy lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Fakt opuszczenia mieszkania na ponad 2 miesiące potwierdza dwukrotna kontrola meldunkowa przeprowadzona przez policję (dowód: pisma z dnia 10 października 2004 r. oraz 22 grudnia 2004 r.). Okoliczność zamieszkiwania w K. przy ul. [...] potwierdziła także żona skarżącego, M. W. Również skarżący w skardze przyznaje, że opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego wskazując, iż swoją przyszłość wiąże z Z., jednakże ze względu na zagrożenie utraty zdrowia, a nawet życia, przebywanie w miejscu stałego pobytu jest wręcz "nieodpowiedzialne." jednocześnie, prosząc sąd o rozstrzygnięcie kwestii bezpiecznego pobytu w Z. Określona w art. 10 ust. 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 przesłanka zameldowania na pobyt stały zostaje spełniona wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną obydwa warunki określone w tych przepisach, a mianowicie, gdy osoba zamieszkuje w lokalu oraz ma zamiar stałego w nim przebywania. W tym miejscu trzeba powiedzieć, że o charakterze pobytu w określonej miejscowości decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, jednak w razie wątpliwości co do charakteru pobytu organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli takiej osoby co do jej zamiaru. O ocenie charakteru pobytu decyduje nie tylko werbalna treść oświadczenia woli, lecz również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Organ prawidłowo przyjął, że okoliczności takie, jak fakt niezamieszkiwania od dwóch lat przez skarżącego w miejscu stałego zameldowania w Z., wspólne zamieszkanie z żoną i dzieckiem w miejscu stałej pracy, wskazują, że jego zamiarem jest stały pobyt w K. Artykuł 8 ust. 1 ustawy ustala zasadę, że osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 2 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Sąd nie dopatrzył się, aby w tej sprawie zaistniały wyjątki od tej zasady określone w pkt 1-4, pobyt skarżącego w K. utracił charakter czasowy, biorąc pod uwagę okoliczności występujące w sprawie, jak zamieszkiwanie oraz "ześrodkowanie" stosunków rodzinnych we wskazanej miejscowości. Powyższej oceny nie mogą zmienić wskazane w skardze argumenty skarżącego, albowiem z treści skargi wynika, że opuścił miejsce stałego pobytu, a żądanie utrzymania dotychczasowego miejsca zameldowania uzasadnia nie zgłoszeniem takowego wniosku przez "jedynego właściciela posesji". Przede wszystkim argument ten, nie może stanowić uzasadnienia, co do konieczności utrzymywania zameldowania na pobyt stały w miejscu, w którym dana osoba nie przebywa. Jest to, bowiem sprzeczne z celem ustawy jakim jest prowadzenie przez organy, rejestracji danych o miejscu pobytu osób (art. l ust. 2 ustawy). Dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności niezbędne jest, aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji miejsca pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu lub też poprzez rozstrzygnięcia własne zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności pomiędzy ewidencją a istniejącym stanem rzeczy. Skład orzekający podziela wyżej zaprezentowane poglądy orzecznictwa NSA, że spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wyjaśniły przyczyn i okoliczności "opuszczenia" przez skarżącego przedmiotowego lokalu, a zwłaszcza okoliczność, że opuszczenie to wynikało z jego autonomicznej woli. Należy się zgodzić ze skarżącym, że organy nie zbadały, czy I. W. była uprawniona, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy, do złożenia wniosku o wymeldowanie skarżącego i czy można było w oparciu o ten wniosek prowadzić postępowanie administracyjne, jednak zważywszy, iż w myśl art. 15 ust. 2 ustawy, organ uprawniony jest nie tylko do wszczęcia postępowania na wniosek strony, ale również do prowadzenia postępowania o wymeldowanie z urzędu to, biorąc pod uwagę cel ustawy i ustalenia faktyczne w sprawie, stwierdzić należy, że naruszenie tego przepisu poprzez wskazanie, ze postępowanie prowadzone było na wniosek I. W., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 obowiązek wymeldowania w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, ciąży na osobie, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące w dniu opuszczenia tego miejsca. Tylko w przypadku nie dopełnienia tego obowiązku przez zobowiązaną osobę, po myśli art. 29 ust 2 ustawy, to właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest obowiązany do zawiadamiania właściwego organu gminy o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia) i wówczas organ winien z urzędu wszcząć postępowanie w tym przedmiocie. Zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie po upływie terminu określonego do wykonania obowiązku meldunkowego. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zostały należycie wyjaśnione okoliczności stanowiące ustawowe przesłanki wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego. Przedmiotowa decyzja orzekająca o wymeldowaniu wydana została zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, która wymaga prowadzenia postępowania z zachowaniem praworządności i dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 7 i art. 8 K.p.a.). Skoro A. W. opuścił lokal, mieszka w innych lokalu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania, to organy administracyjne, orzekając o jego wymeldowaniu nie naruszyły przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. Ma rację organ odwoławczy, że fakt niewymeldowania się jego matki spod wskazanego adresu nie ma wpływu na zajęte stanowisko w sprawie, albowiem zaskarżona decyzja dotyczy niewywiązania się z ustawowego obowiązku A. W., a nie jego matki. Następnie należy stwierdzić, iż według art. 47 ust. l ustawy, organ gminy jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Dokonanie wymeldowania bądź zameldowania jest, zatem czynnością materialno-techniczną - zarejestrowania. Ewidencja ludności, jak trafnie zauważył organ II instancji, służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Niedopuszczalne i nieskuteczne jest nadużywanie instytucji zameldowania w celu osiągnięcia rezultatu mieszczącego się w granicach innej sprawy, której przedmiotem jest uprawnienie do zajmowania lokalu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1992 r. SA/Wr 260 792 – nie publ.). Jest to bowiem sprzeczne z zasadniczym celem ustawy, jakim jest prowadzenie przez odpowiednie organy administracyjne ewidencji obywateli zamieszkujących faktycznie pod wskazanymi adresami. Przepisy meldunkowe mają bowiem wyłącznie znaczenie ewidencyjne i nie rodzą żadnych uprawnień w sferze stosunków cywilnoprawnych, które mają decydujące znaczenie przy ocenie praw podmiotowych związanych z własnością lub najmem lokali. Innymi słowy, poprzez czynność zameldowania w określonym lokalu nie nabywa się prawa do własności nieruchomości, czy też uprawnień do najmu lokalu. Wobec powyższego należało w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalić skargę.