II SA/Op 55/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności za pobyt 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Zastępca dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. postanowił o skierowaniu M. W. do Domu Pomocy Społecznej w K., ustalając jednocześnie odpłatność za pobyt w wysokości 472,77 zł miesięcznie i wskazując, że termin przyjęcia zostanie podany przez dyrektora domu. Decyzja wydana została na podstawie art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, że trudna sytuacja zdrowotna oraz brak możliwości zapewnienia całodobowej opieki w miejscu zamieszkania uzasadniają potrzebę skierowania M. W. do Domu Pomocy Społecznej. Odpłatność za pobyt ustalona natomiast została na podstawie przedłożonych dokumentów o dochodach i stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, iż w postępowaniu ustalono, że dochód M. W. stanowi renta wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 675,38 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny i stanowi 70 % dochodu. Organ zaznaczył, iż różnicę między średnim kosztem utrzymania (1651 zł), a opłatą ponoszoną przez stronę, będzie ponosił Ośrodek Pomocy Społecznej w N. Jednocześnie poinformował, iż wysokość opłaty może ulec zmianie w przypadku zmiany przepisów prawa, bądź zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony. Stosownie do art. 109 ustawy o pomocy społecznej, korzystający ze świadczeń są zatem obowiązani powiadomić ośrodek o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej lub majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W. podając, że decyzję tę doręczono jej w dniu 5 września 2006 r., do Domu Pomocy Społecznej w K. W odwołaniu kwestionowała zasadność skierowania jej do placówki, w której przebywała zaledwie parę dni, gdyż w dniu 7 września 2006 r., na własne żądanie opuściła ją i wróciła do swojego, stałego miejsca zamieszkania. Podkreśliła, że "do tego Domu została zabrana podstępnie", po śmierci jej męża. Dodała, że "nie wyrażała zgody na umieszczenie jej w placówce", a ponadto "nie jest chorą psychicznie" i nie jest w żadnym stopniu ubezwłasnowolniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanej "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w zaskarżonej decyzji zawarte zastało prawidłowe pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych oraz o sposobie i terminie ich wniesienia. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została doręczona M. W. w dniu 28 sierpnia 2006 r., "co zostało potwierdzone przez Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w K., w piśmie z dnia 6 listopada 2006 r. Odwołanie natomiast, opatrzone datą 15 września, wpłynęło do organu I instancji w dniu 18 września 2006 r., co znajduje potwierdzenie w pieczęci wpływu tamt. Organu", przy czym jak wynika z pisma Dyrektora PCPR w N., z dnia 6 października 2006 r., wniesione zostało w imieniu odwołującej przez osobę trzecią. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 K.p.a.), przy czym termin ten liczony jest od następnego dnia po doręczeniu decyzji. Powołując regulację przepisu art. 57 § 5 K.p.a., organ wskazał, iż w przypadku złożenia odwołania bezpośrednio w organie administracji publicznej decyduje data prezentaty. Stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ostatnim dniem14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w dniu 28 sierpnia 2006 r., był dzień 11 września 2006 r. Strona natomiast złożyła odwołanie w dniu 18 września 2006 r., czyli z 7 - dniowym przekroczeniem. Organ dodał, że opóźnienie to nie zostało usprawiedliwione i wraz z odwołaniem nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniosła M. W., opisując swoją sytuację bytową po zgonie męża. Wskazała, że nie rozumie dlaczego wobec niej wydano kilka decyzji. Zaapelowała do Sądu, aby ten, uwolnił ją od "koszmaru", bo nie ma siły walczyć z organami, bowiem każda otrzymana przesyłka wprowadza ją w zdenerwowanie. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2007 r., skarżąca zaakcentowała, że "opieka społeczna" nie wspiera jej pomocą finansową, która jest jej niezbędna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie organ podniósł, iż strona nie zakwestionowała, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu. Poinformował również, iż w związku ze złożonym przez stronę – po otrzymaniu zaskarżonego postanowienia – wnioskiem z dnia 22 grudnia 2006 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy w N. z dnia [...], Kolegium wydało postanowienie z dnia 9 stycznia 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu, z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, w sprawie umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. Regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy znaczenie elementu "terminu" i jego dochowania w stosunkach administracyjnoprawnych, w świetle prawa procesowego. Od jego spełnienia uzależniona jest w szeregu przepisów prawa możliwość podjęcia skutecznej obrony interesu prawnego przez stronę, w toku postępowania administracyjnego. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 K.p.a., jest bowiem terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Stąd, warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie czternastodniowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W związku z tym, po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy, obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Podkreślić bowiem należy, że każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy stwierdza to uchybienie. Dodać także należy, że przewidziane art. 134 K.p.a. postanowienie organu odwoławczego stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu wydaje się wtedy, gdy odwołujący się - a konkretnie strona - nie zachowała terminu do wniesienia odwołania i nie złożyła prośby o przywrócenie terminu. Przy czym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie (por. wyr. NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665 - LEX nr 29284; wyr. NSA z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94 - LEX nr 26997). Ponadto, przed wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu może być konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a wówczas organ odwoławczy obowiązany jest, zgodnie z art. 81 K.p.a., do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do będącej przedmiotem wyjaśnienia okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1996 r., SA/Gd 2571/94 – LEX nr 27366). Wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy odwołujący się przekroczył termin, narusza art. 7 i art. 77 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia tego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93 – LEX nr 26006). Oceniając natomiast dochowanie terminu do wniesienia odwołania, należy wziąć pod uwagę regulację z art. 40 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., która nakłada obowiązek na organ administracji publicznej doręczania decyzji stronie postępowania. W przypadku, gdy stroną postępowania jest osoba fizyczna, wówczas, decyzję doręcza się tej osobie w jej mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Dodatkowym miejscem doręczenia - osobie fizycznej - jest lokal organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (art. 42 § 2 K.p.a.), a także na zasadzie art. 42 § 3 K.p.a. każde miejsce, gdzie zastanie się adresata. Z przywołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że w wymienionych miejscach mogą być doręczane decyzje wyłącznie adresatowi, czyli stronie a nie innym osobom. Z potwierdzenia odbioru natomiast nie wynika, czy strona otrzymała decyzję kierowaną do niej i w jakiej dacie ją otrzymała. Decyzja bowiem doręczona adresatowi może wywołać skutki prawne, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami, w tym, do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, odnotować należy, iż istotną kwestią w niniejszej sprawie jest okoliczność daty doręczenia decyzji stronie, bowiem organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca uchybiła termin do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia decyzji, z tym, iż o doręczeniu decyzji decyduje potwierdzenie tego doręczenia poprzez podpis adresata – osoby fizycznej, odbierającej tę decyzję, ze wskazaniem daty odbioru (art. 46 § 1 K.p.a.). Sąd zauważa, że strona postępowania administracyjnego działała w tym postępowaniu osobiście. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, aby strona, która jest adresatem decyzji, potwierdzała jej odbiór. Na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki brak jest bowiem podpisu adresata, jednakże strona w odwołaniu przyznaje, że otrzymała decyzję w dniu 5 września 2006 r., "..do Domu Pomocy Społecznej w K.". Pomimo, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest konieczne wykazywanie statusu prawnego tej placówki, to odnotować warto, że nie stanowił on dla strony zakładu pracy, a jej dyrektor nie był opiekunem prawnym skarżącej. Ponadto, z akt administracyjnych wynika, że kwestionowana przez skarżącą decyzja organu I instancji była - zgodnie z wykazanym rozdzielnikiem adresatów decyzji - kierowana również na adres jednostki tj. Domu Pomocy Społecznej w K. Zasygnalizować też przyjdzie, że skarżąca nie wskazywała, aby upoważniła inną osobę do odbioru korespondencji kierowanej do niej. Domu. Jednakże z poświadczenia odbioru kwestionowanej decyzji wynika, że została ona odebrana nie przez skarżącą, lecz przez inną osobę tj. J. D. w dniu 28 sierpnia 2006 r. Zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie zawierają regulacji dotyczącej doręczenia decyzji z zakresu pomocy społecznej, w tym skierowania do domu pomocy społecznej. Zatem w przedmiocie doręczeń, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie będą miały przepisy Rozdziału 8, Działu I K.p.a. Stąd też, jeżeli osoba fizyczna przebywa w domu pomocy społecznej, wówczas przesłanie decyzji następuje na adres tego domu i doręczenie w tym miejscu jej pobytu będzie skuteczne tylko wtedy, gdy decyzję odbierze ta osoba fizyczna, a nie inna osoba uprawniona do odbioru pism kierowanych do tego domu. Data doręczenia stronie decyzji jest tylko jedna i nie może ona być wątpliwa. W przypadku kiedy strona oświadcza, że otrzymała decyzję w innej dacie niż przyjmuje organ, to obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego (art. 7, 77 K.p.a.), a następnie umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do będącej przedmiotem wyjaśnienia okoliczności, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca, w odwołaniu podała, że decyzję otrzymała w dniu 5 września 2006 ., w domu pomocy społecznej, zaś organ odwoławczy przyjął, powołując się na informację dyrektora tego domu, że skarżąca otrzymała sporną decyzję w dniu 28 sierpnia 2006 r. Jednakże przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nie umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się stronie w tej kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie podał, dlaczego dał wiarę informacji dyrektora, a odmówił wiarygodności oświadczenia skarżącej w przedmiocie daty otrzymania decyzji, w sytuacji, gdy informacja o doręczeniu w dniu 28 sierpnia 2006 r., nie pochodziła od osoby, która potwierdziła odbiór decyzji adresowanej na stronę. Organ nie odniósł się także do zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do strony. Ten dokument został pominięty w rozważaniach organu, również w kwestii zajęcia przez organ stanowiska w przedmiocie sposobu i prawidłowości doręczenia decyzji Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy odwołująca się przekroczyła termin, narusza przywołane wyżej przepisy procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ponadto, organ odwoławczy orzekając o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania powinien w sposób jednoznaczny ustalić datę otrzymania decyzji przez stronę, bowiem zgodnie z przyjętą na gruncie K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, decydujące znaczenie ma sam fakt doręczenia decyzji. W ocenie Sądu, należało uznać, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań.