II SA/Op 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie w całości, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu, przyznał D. A. specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztu zakupionych leków w kwocie 210 zł i zakupu żywności w kwocie 90 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1 i 3, art. 9, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust, 1, 3 ,4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), § 1, pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). W uzasadnieniu powołując treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał, iż miesięczny dochód strony, będącej osobą samotnie gospodarującą wynosi 896,59 zł i przekracza określone przepisami kryterium dochodowe wynoszące 477 zł. Jednocześnie jednak, jak wskazał, ustalono na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz załączonych do niego dokumentów, że wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, wskazanego w art. 41 pkt 1 ustawy, albowiem w odniesieniu do niego występują przesłanki w postaci niepełnosprawności i długotrwałej choroby, a także stwierdzono konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jaką jest zakup leków i żywności. Organ wyjaśnił, iż przyznana kwota zasiłku celowego uwzględnia z jednej strony potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej możliwości pomocy społecznej. Wskazując wysokość środków przeznaczonych w bieżącym miesiącu na realizację zasiłków celowych specjalnych, przybliżoną liczbę wypłacanych świadczeń oraz średnią ich kwotę, zwrócił przy tym uwagę na okoliczności związane z przyznawaną wcześniej D. A. pomocą. Decyzja, wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania tj. w terminie 14 dni od dania doręczenia decyzji za pośrednictwem organu, który decyzję wydał, doręczona została D. A. w dniu 11 września 2008 r. Odwołanie od decyzji D. A. wniósł w piśmie datowanym na dzień 23 września 2008 r., które złożone zostało w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 26 września 2008 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ powołał art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., określające sposób i termin wnoszenia odwołania oraz regulacje art. 57 K.p.a. dotyczące obliczania terminów. W oparciu o wskazane przepisy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ostatnim dniem 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która doręczona została stronie w dniu 11 września 2008 r., był dzień 25 września 2008 r. Z tego też względu odwołanie opatrzone datą 23 września 2008 r., ale złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 26 września 2008 r., uznać należało za wniesione z uchybieniem przepisanego terminu. Organ zaznaczył przy tym, że zaistniałe opóźnienie nie zostało usprawiedliwione, a wraz z odwołaniem nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu D. A., kwestionując fakt wykazania przez organy, że decyzja doręczona została stronie w dacie, która uzasadniała wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania podniósł, iż potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej nie jest równoznaczne z odbiorem decyzji. Powołując się na orzecznictwo SN stwierdził też, że uchybienie w ilości do trzech dni nie stanowi uchybienia terminu. Ponadto wskazał, że odwołanie złożył w dniu 24 września 2008 r. w Urzędzie Miasta Opola w sekretariacie Zastępcy Prezydenta Miasta, co potwierdza stempel z datownikiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo poinformowało też, że w związku z podniesioną w skardze okolicznością dotyczącą daty wniesienia odwołania podjęte zostały przez organ czynności wyjaśniające, o wyniku których sąd zostanie powiadomiony. W dniu 20 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przedłożyło do akt pismo sporządzone z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, przez jego zastępcę, z dnia 9 marca 2009 r., będące odpowiedzią na załączone również do akt pismo organu odwoławczego dotyczące wyjaśnienia okoliczności i daty wniesienia odwołania przez skarżącego. W przedłożonym piśmie, sporządzonym z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, wyjaśniając okoliczności dotyczące złożenia przez skarżącego odwołania w siedzibie Urzędu Miasta Opola potwierdzono, że w dniu 24 września 2008 r. pracownik Sekretariatu nr 5 Urzędu Miasta Opola przyjął pismo D. A., stanowiące odwołanie w przedmiotowej sprawie, potwierdzając jego przyjęcie pieczątką z datą wpływu oraz oznaczeniem nazwiska osoby przyjmującej korespondencję. Jak zaznaczono, skarżący nie poinformował jednak Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu o złożeniu przedmiotowego odwołania w dniu 24 września 2008 r. w Urzędzie Miasta Opola. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do tego zaznaczyć też trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie orzeczenia o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, lecz zagadnienia związane z zaistnieniem przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, bodącą wyrazem reguły konstytucyjnej, jest określona w art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- zwanej dalej K.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprowadza się ona do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy, a wyraża się w prawie strony do zaskarżania orzeczeń wydanych w I instancji. W myśl art. 127 § 1 K.p.a., podstawowym środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej jest odwołanie, które służy stronie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji, przy czym stosownie do art. 129 § 1 K.p.a. winno być ono wniesione do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Mając na uwadze zakres regulacji art. 129 K.p.a. dostrzec trzeba, że uchybienie 14 – dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, bądź też wniesienie go przed rozpoczęciem biegu tego terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie winien przy tym jednak wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W szczególności też, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie zdarzenia podnoszone przez stronę na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania, a także realizując wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i określoną w art. 9 K.p.a. zasadę informowania, wyjaśnić stronie ewentualne przyczyny dla których je uwzględnił lub uznał za bezzasadne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wszak wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia w tym przedmiocie, które jest ostateczne. Zamyka ono tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Jako mające wpływ na realizację konstytucyjnego prawa strony powinno być tym samym stwierdzone dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Dokonując oceny legalności tego postanowienia zauważyć zatem trzeba, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna doręczona została skarżącemu w dniu 11 września 2008 r. Okoliczność tę bezsprzecznie potwierdza zwrotne, pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki, na którym skarżący własnoręcznym podpisem potwierdził jej odbiór. Stosownie też do tego zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie, określony w art. 129 § 2 K.p.a., 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 25 września 2008 r. Dla określenia daty upływu tego terminu, bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona w skardze okoliczność, jakoby potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej nie było równoznaczne z odbiorem decyzji. Po myśli art. 129 § 2 K.p.a. przez doręczenie decyzji, w zw. z art. 39 K.p.a., rozumieć bowiem należy między innymi jej doręczenie za pokwitowaniem przez pocztę. Zgodnie z art. 46 § 1 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Fakt, iż strona w dniu doręczenia nie zapozna się z treścią decyzji, bądź zapozna się z nią później pozostaje przy tym bez wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, który liczony jest od dnia skutecznego doręczenia. Skoro zatem skarżący osobiście odebrał przesyłkę, a jej odbiór potwierdził na stosownym pokwitowaniu, bezspornym pozostaje fakt doręczenia decyzji w dniu 11 września 2008 r., a tym samym upływ terminu do wniesienia odwołania dnia 25 września 2008 r. Stosownie do tego, nie oceniając prawidłowości uznania uchybienia terminowi stwierdzić trzeba, iż złożenie przez skarżącego odwołania w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Opolu w dniu 26 września 2008 r., nie czyniło zadość obowiązkowi zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie jednak dostrzec należy, że na skutek skargi do Sądu, ujawniona została okoliczność stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, która nie była uwzględniona przez organ przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia, a która jako mogąca mieć wpływ na rozstrzygnięcie, winna być wyjaśniona. Zarówno skarżący, jak i organ wyjawili, iż odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 26 września 2008 r., poprzedzone było wniesieniem przez niego do Urzędu Miasta Opola, pisma o takiej samej treści, tj. stanowiącego odwołanie. Pismo to wniesione zostało w dniu 24 września 2008 r., a więc przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Prezydent Miasta Opola, do którego odwołanie to zostało skierowane, w piśmie wyjaśniającym przedłożonym do akt sądowych sprawy wskazał z kolei na konieczność uznania za datę wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie dnia, w którym odwołanie zostało wniesione do Urzędu Miasta, tj. 24 września 2008 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż ujawniona okoliczność ma znaczenie dla oceny legalności dokonywanej w niniejszej sprawie. Przesądza bowiem o uznaniu, iż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniesione zostało z zachowaniem 14 – dniowego terminu do jego wniesienia, a zaskarżone postanowienie, wydane w oparciu o niepełne ustalenia, narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 65 § 2 K.p.a. odwołanie wniesione do organu niewłaściwego, przed upływem przepisanego terminu, uznać bowiem należało za wniesione z zachowaniem terminu. Skoro zaś okoliczność złożenia odwołania do Prezydenta Miasta Opola, w dniu 24 września 2008 r., została wyjaśniona dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, nie podlegała ocenie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Fakt, iż brak ustaleń w tym zakresie przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, wynika z konieczności rozważenia przez organ odwoławczy we wstępnym postępowaniu, wszystkich okoliczności związanych z dopuszczalnością oraz zachowaniem terminu do wniesienia odwołania, a także wyjaśnienia stronie ich wpływu, bądź też jego braku na dokonywaną w tym zakresie ocenę. Nieprzekazanie niezwłocznie podania przez organ do którego zostało wniesione, organowi właściwemu, z uwagi na treść art. 65 K.p.a. nie może z kolei wywoływać negatywnych skutków dla strony. W sytuacja zatem, gdy postanowienie zostało wydane w oparciu o niepełne ustalenia, istnieją podstawy do uchylenia takiego postanowienia. Bez znaczenie przy tym dla stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania skutkującego wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego pozostaje to, że powołane powyżej okoliczności faktyczne ujawnione zostały dopiero po wydaniu postanowienia. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy jest bowiem ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Przyjdzie przy tym zauważyć, że przepisy postępowania administracyjnego przewidują, iż postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. jest ostateczne i służy na nie wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Sąd zaś, oceniając w tym zakresie legalność działań organów administracji publicznej winien uwzględnić wszelkie uchybienia jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, w tym także na podstawowe prawa jednostki; w niniejszym wypadku prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa niezależne organy administracji. Wobec powyższego, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie, orzekając o jego uchyleniu. Z tego też względu orzeczono jak na wstępie. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności dokonania ponownej oceny wstępnej odwołania i uwzględnienia ujawnionej okoliczności wniesienia odwołania przez skarżącego w przewidzianym przez ustawodawcę terminie. .