II SA/Op 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu w przedmiocie przywrócenia dostępu do działki postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. G., pismem z 27 stycznia 2012 r. było zobowiązanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu do przywrócenia dostępu do działki położonej w [...] o numerze [...]. Do skargi załączono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 25 stycznia 2012 r. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi odtworzenia 2 zjazdów z drogi wojewódzkiej na jej nieruchomość, które zostały zlikwidowane w czasie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z 16 czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu złożył pismo z 20 lutego 2012 r., które mimo braku stosownego oznaczenia sąd potraktował jako odpowiedź na skargę uzupełnioną pismem z 8 marca 2012 r.. W odpowiedzi tej Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu podniósł, że nie wydawał żadnej decyzji na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która mogłaby być przedmiotem zaskarżenia. Podniósł, że w czasie realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] we wsi [...], nie zlikwidowano dostępu działki nr [...] do tejże drogi. W szczególności skarżąca nabyła działkę w 2008 r. bez dostępu do drogi publicznej, czyli bez tzw. zjazdu. Zaznaczono, że poprzedni właściciel nieruchomości M. K. także nie występował o lokalizację zjazdu na jego nieruchomość, a dostęp do drogi publicznej posiadał poprzez działkę nr [...] będącą własnością jego matki. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 lutego 2012 r. wezwano B. G. do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności. Odpowiadając na to wezwanie w zakreślonym terminie skarżąca między innymi podniosła, że zaskarżyła także czynność organu "dokonaną przez wydanie decyzji Wojewody Opolskiego z 16 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Podniosła, że jest stroną w tym postępowaniu, gdyż była legitymowana czynnie także w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu. Kopię pisma skarżącej z 17 lutego 2012 r. zarządzeniem przewodniczącego doręczono Wojewodzie Opolskiemu w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami), dalej zwanej P.p.s.a. Wojewoda Opolski złożył odpowiedź na skargę pismem z 16 marca 2012 r. Zarządzeniem przewodniczącego z dnia 21 maja 2012 r. wyłączono ze sprawy ze skargi B. G. na Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu o przywrócenie dostępu do działki, oznaczonej sygnaturą akt II SA/Op 55/12, sprawę na decyzję Wojewody Opolskiego z 16 czerwca 2011 r. o zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która zadekretowano odrębnie pod sygnaturą II SA/Op 290/12 i była ona przedmiotem odrębnego rozpoznania przez Sąd. Pismem z dnia 26 marca 2012 r. skarżąca podniosłą argumenty, które jej zdaniem uzasadniają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody Opolskiego z 16 czerwca 2011 r. Niezależnie od tego strona wniosła o wezwanie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu do złożenia wyjaśnień dotyczących inwestycji prowadzonej wzdłuż działki nr [...], w czasie której, zlikwidowano zjazdy na jej nieruchomość a zachowano dwa analogiczne zjazdy prowadzące na działki nr [...] i nr [...], które także nie zostały ujęte przez geodetę wykonującego mapę geodezyjną do celów projektowych. W konsekwencji strona podniosła, iż mapa geodezyjna do celów projektowych nie może być jedynym dowodem na wcześniejsze istnienie albo brak istnienia zjazdu z remontowanej drogi na konkretną nieruchomość. Sąd uzupełniająco wezwał o przedłożenie akt pozwolenia wodnoprawnego (13 kwietnia 2012 r.) i pozwolenia na budowę (30 kwietnia 2012 r.). W piśmie z 8 maja 2012 r., uzupełnionym fragmentem mapy ewidencyjnej Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Opolu, Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu podniósł, że w czasie realizacji inwestycji i modernizacji rowu biegnącego między innymi wzdłuż działki nr [...] wykonano wszystkie zjazdy, które były wykazane przez geodetę na mapie do celów projektowych i które istniały w terenie. W załączeniu do pisma organ przedstawił także dokumentację powykonawczą inwestycji w tym: mapy z pomiaru powykonawczego drogi wojewódzkiej nr [...], kopię mapy do celów projektowych w skali 1:500, kopię map zawierających projekty podziału nieruchomości, oryginał projektu budowlanego zawierający tzw. część drogowa i kopię wycinka mapy do celów projektowych jako załącznik nr 11 do wniosku. W piśmie procesowym z 5 czerwca 2012 r. skarżąca powołała się na nową okoliczność dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Namysłowskiego o pozwoleniu wodnoprawnym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu decyzją z 28 maja 2012 r. Jednocześnie strona podniosła, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie dysponuje w konsekwencji ważnym pozwoleniem na budowę. Domagała się także wydania odpisu decyzji o pozwoleniu na budowę z listą stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga B. G. w części dotyczącej zaskarżenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu o przywrócenie dostępu do działki, prowadzona pod sygnatura II SA/Op 55/12 podlegała odrzuceniu. Ponieważ skarżąca nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego należy wyjaśnić na początku, że sąd administracyjny jest szczególnego rodzaju sądem, który nie bada merytorycznie sprawy administracyjnej, bo nie jest kolejna instancją w administracyjnym toku postępowania. Sąd administracyjny bada tylko legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z artykułem 3 § 1 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym zgodnie z artykułem 3 § 2 P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty oprawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto w myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach , w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a ). Podkreślić należy, że wymieniony zakres kognicji sądu administracyjnego ma charakter zupełny. Dlatego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skarg na akty lub czynności organów administracji, które nie zostały wyliczone w cytowanych. Ponadto trzeba zauważyć, że skarga musi odpowiadać pewnym warunkom formalnym. W szczególności skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2. oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego Powołany przez stronę dla uzasadnienia wniesienia skargi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a dotyczy aktów lub czynności o publicznoprawnym charakterze. Będą to zasadniczo czynności materialno-techniczne np. pobranie opłaty za kartę pojazdu lub odmowa udostępnienia dokumentacji medycznej. Nie może być nimi natomiast podjęcie robót budowlanych polegających na faktycznym wykonaniu zjazdu z drogi publicznej. Aby ocenić żądanie skargi trzeba powołać treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19 poz. 115). W myśl ustępu 1 tego artykułu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast zgodnie z ustępem 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Gdyby strona złożyła w postępowaniu administracyjnym wniosek o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi wówczas mogłaby zaskarżyć bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania powodujące brak załatwienia wniosku. Takie okoliczności nie wynikają jednak ani z oświadczenia zarządcy drogi, ani z przedstawionych akt administracyjnych. W każdym razie skarżąca nie przedstawiła dowodu złożenia wniosku opartego na przepisie art. 20 pkt 8 ustawy, według którego do zarządcy drogi należy w szczególności: wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Z oświadczeń strony należy wnioskować, że zmierza do wyegzekwowania budowy zjazdów w sytuacji przewidzianej w art. 29 ust. 2 ustawy. Tak sformułowane żądanie ma jednak cywilistyczny charakter. Właścicielowi działki przyległej do drogi służą różne środki ochrony własności, ale o cywilnoprawnym charakterze (np. ochrona naruszonego posiadania, roszczenia z art. 222 § 2 K.c.). Sąd administracyjny nie może jednak wskazywać stronie sposobu realizacji jej praw, zwłaszcza, że każdy z nich łączy się ze spełnieniem ustawowych przesłanek. Dlatego żądanie skargi sformułowane w sposób opisany na wstępie nie mogło zostać uwzględnione, a sama skarga odrzucona, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Niezależnie od tego odnosząc się do treści pisma skarżącej z 5 czerwca 2012 r. trzeba stwierdzić, że orzeczenie o nieważności pozwolenia wodnoprawnego nie ma wpływu na dopuszczalność skargi wniesionej przeciwko Zarządowi Dróg Wojewódzkich. Ponadto domaganie się przez stronę wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych nie jest możliwe do załatwienia w postępowaniu sądowym. Dysponentem akt administracyjnych jest organ administracji publicznej. Sąd nie zastępuje organu w zakresie wydawania odpisów z akt administracyjnych przez okres, gdy akta te przełożone są do akt sądowych wraz ze skargą. Udostępnianie akt, w tym wydanie odpisów lub kopii następuje w trybie artykułu 73 K.p.a. Ewentualna odmowa w zakresie kopii i odpisów z akt winna nastąpić w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 74 § 2 K.p.a). Zażalenie składa się do organu odwoławczego, którego postanowienie może być dopiero przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Natomiast nie ma przeszkód do zapoznania się strony z aktami sądowymi, do których dołączone są akta administracyjne w czasie, gdy akta te przekazane przez organ przy odpowiedzi na skargę albo wezwanie dodatkowe, znajdują się w sądzie. Z tych względów należało postanowić jak w sentencji.