II SA/Op 55/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 5 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu (dalej również jako OWINGiK) z dnia 5 grudnia 2016 r., uchylająca decyzję Starosty Nyskiego z dnia 24 sierpnia 2016 r., w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 28 sierpnia 2016 r., Starosta Nyski, działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 22 ust.1, art. 24 ust. 2b pkt. 2 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, dalej Prawo geodezyjne i kartograficzne): 1) anulował zmiany współrzędnych punktów granicznych wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...] złożony w dniu 11 września 2015 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Nysie - dotyczące wykonania mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej nr działki a, położonej w [...]; 2) unieważnił i wycofał zmiany wprowadzone zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 22 września 2015 r., nr kancelaryjny [...] Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Nysie - dotyczące zmiany danych ewidencyjnych działki nr a w [...] i zmiany danych ewidencyjnych i opisowych budynków usytuowanych na tej działce. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 6 czerwca 2016 r. A. K. (współwłaścicielka nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym a - dopisek Sądu), reprezentowana przez pełnomocnika - w osobie ojca – T. K., zwróciła się do Starosty Nyskiego: 1) o wycofanie operatu technicznego - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...], złożonego w dniu 11 września 2015 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Nysie - dotyczącego wykonania mapy z projektem podziału nieruchomości nr a, położonej w [...]; 2) unieważnienie i wycofanie zmian wprowadzonych zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 22 września 2015 r., nr [...] - dotyczących działki nr a położonej w [...] i zmiany danych ewidencyjnych i opisowych budynków usytuowanych na tej działce. Dalej organ wskazał, że dnia 9 czerwca 2016 r., wszczął postępowanie administracyjne, informując równocześnie strony, że w dniu 5 lipca 2016 r. przeprowadzona zostanie wizja lokalna na przedmiotowej nieruchomości. Po jej przeprowadzeniu organ stwierdził występowanie rozbieżności pomiędzy stanem na gruncie a stanem zawartym w sporządzonej przez biegłą sądową z zakresu geodezji i kartografii A. G. dokumentacji geodezyjnej, która stanowiła podstawę zaktualizowania operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 22 września 2015 r. Rozbieżności te dotyczyły: 1) różnic w kształcie i powierzchni zabudowy budynków położonych na działce nr a, pod numerem ewidencyjnym [...] i [...]; 2) przyporządkowaniu w operacie ewidencyjnym 2 budynków tymczasowych (garaży zbudowanych z blachy falistej) - do budynku o nr ewidencyjnym [...]; 3) odwrotnego przebiegu płotu od bramy nr [...] do bramy nr [...] w stosunku do przebiegu wykazanego na mapie z projektem podziału; 4) nieprawidłowego sklasyfikowania użytków na działce nr a; 5) braku płotu w terenie na odcinku, gdzie odbywa się przejazd samochodów z działki nr b na działkę nr a. Z powyższymi faktami zgodzili się wszyscy uczestnicy wizji terenowej, nie wnosząc zastrzeżeń. Organ dodał nadto, iż w trakcie prowadzonego postępowania T. K., występujący w imieniu A. K., zakwestionował wyznaczenie punktów granicznych, oznaczonych numerami [...] i [...] na szkicu polowym, obrazujących przebieg granic działki nr a, wykonanym przez uprawnionego geodetę – A. G. Ponadto, na wniosek C. G., współwłaścicielki działki nr a, organprzeprowadził dodatkową wizję terenową w dniu 12 lipca 2016 r. W uzasadnieniu prawnym podjętej decyzji organ przywołał przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mających zastosowanie w sprawie. Wywodził, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). Właściciele nieruchomości są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2). Na żądanie starosty, właściciele nieruchomości, zgłaszający zmiany są obowiązani dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3). Podkreślił, że zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dodał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji. W ocenie organu pierwszej instancji, dokumentacja geodezyjna będąca wynikiem prac geodezyjnych i kartograficznych, stanowiąca podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków została wykonana nierzetelnie, albowiem odbiega od stanu faktycznego, stwierdzonego podczas przeprowadzonej wizji terenowej. Powyższe uprawniało organ do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem strony. Jednocześnie organ wskazał, że operat zostanie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na wniosek zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego. W odwołaniu od powyższej decyzji C. G. - współwłaścicielka nieruchomości nr a, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyrażające się w przyjęciu, że mapa stanowiąca projekt podziału nieruchomości, składającej się z działki nr a, po naniesieniu niezbędnych poprawek przez uprawnionego geodetę, nie stanowi wystarczającej podstawy do dokonania właściwych zmian w danych ewidencyjnych gruntów i budynków. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez zaniechanie dokonania aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, w której dokumenty dołączone do zawiadomienia stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania aktualizacji. W ocenie odwołującej, fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny dokumentacji dołączonej później, jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany był ocenić, czy dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu wraz z pozostałymi dokumentami, stanowiącymi podstawę wydania dokumentacji geodezyjnej, uzasadnia wprowadzenie zmian z uwagi na ich przedmiot. Podniosła ponadto, że za słusznością zaskarżonej decyzji nie może przemawiać fakt oznaczenia działki nr b, tj. użytku rolnego jako "Ps IV", a nie "Bi", tym bardziej, że z pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Nysie z dnia 24 października 2014 r., nie wynika, aby zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie ww. działki z produkcji rolnej. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła również A. G. - biegła sądowa z zakresu geodezji i kartografii, wykonująca prace na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o zniesienie współwłasności na przedmiotowej nieruchomości, które organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r., uznał za niedopuszczalne. W wyniku rozpoznania odwołania C. G., opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r., OWINGiK w Opolu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania i omówił za organem pierwszej instancji przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia, albowiem Starosta Nyski w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnił powody dokonanego rozstrzygnięcia. Dodał, że ustalenia dokonane podczas wizji terenowej obligowały Starostę Nyskiego, będącego organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do zgodności danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem występującym na gruncie. Również jako nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu wniosku A. G. wraz z załączonym do niego poprawionym egzemplarzem mapy z projektem podziału działki nr a, obręb [...]. Podkreślił, że podstawą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków mogą być opracowania geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem, dopiero kolejne opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego będzie mogło stanowić podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych. Jednocześnie podzielił stanowisko Starosty Nyskiego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące konieczności zmiany użytku w działce nr b. W tym zakresie wyjaśnił, że z ustaleń dokonanych podczas wizji terenowej wynika, iż na działce b znajdują się zbiorniki dwupłaszczowe paliwowe, pojemnik na dodatek do paliw. Stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie potwierdza stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (pastwisko - Ps IV). Okoliczność, iż dla przedmiotowej działki nie jest konieczne wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej nie uzasadnia braku konieczności aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z treścią art. 22 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego właściciele i władający nieruchomościami są zobligowani do zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków a taką daną odnośnie gruntu jest m.in. oznaczenie użytku gruntowego (§ 59 pkt 6 rozporządzenia). Zdaniem organu odwoławczego, Starosta Nyski naruszył również zapisy § 45 i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem zmiany danych ewidencyjnych mogą nastąpić w przedmiotowej sprawie jedynie w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem dokumentów takich brak jest w aktach sprawy. W świetle powyższego, organ uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Formułując wiążące wskazania do dalszego postępowania, organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek strony Starosta Nyski winien zgromadzić dokumentację niezbędną w celu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wymogami przepisów prawa obowiązującymi w tym zakresie. Nie godząc się z powyższą decyzją A. K., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) brak właściwego rozpoznania zapisu w protokole z przeprowadzonej wizji terenowej na działce nr a, przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2016 r. oraz w dniu 12 lipca 2016 r. przez Zespół Inspektorów - Starostwa Powiatowego w Nysie; 2) brak właściwego rozpoznania operatu geodezyjnego [...], opracowanego przez biegłą sądową A. G. z dnia 18 lipca 2015 r., w tym wadliwie opracowanego "Zapisu Wywiadu Terenowego" z dnia 18 lipca 2015 r., stanowiącego podstawę do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości nr a, która to mapa złożona wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. stała się podstawą wprowadzenia zmian w danych ewidencji gruntów i budynków zawiadomieniem o zmianach z dnia 22 września 2015 r., numer kancelaryjny [...]; 3) brak właściwego rozpoznania dokumentacji przywołanej w sprawozdaniu technicznym sporządzonym przez biegłą sądową A. G., dokonanej zgłoszeniem z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...] wymienionych w punkcie "4": - szkic polowy nr [...] (nowy pomiar), Op. [...] (mapy zasadniczej) ,nr [...]; - szkic podstawowy i polowy nr [...], Op. [...] granicy frontowej działki a przyległej do drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy przyległej do działki nr b tzw. "działki rentowej" wydzielonej z działki c; 4) brak odniesienia się przez organ do nieuzasadnionego zawyżenia powierzchni działki nr a z 0,99 ha na 1,1947 ha: - pominięcie i nieuwzględnienie zapisu protokołu granicznego z dnia 18 lipca 1984 r., nr [...]; - pominięcie i nieuwzględnienie zapisu protokołu granicznego z dnia 25 września 1989 r., nr [...]; - pominięcie oceny dokumentów prawnych i administracyjnych wymienionych w pismach z dnia 6 lipca 2016 r. i z dnia 29 lipca 2016 r. kierowanych do Starostwa Powiatowego w Nysie, - pominięcie i nieuwzględnienie zapisu aktu notarialnego z dnia 18 czerwca 1969 r., numer Repertorium: [...]; 5) brak odniesienia się przez organ do pism z dnia 17 listopada 2016 r. i z dnia 24 listopada 2016 r. wniesionych do OWINGiK w Opolu. Dodatkowo podniosła, że zawyżenie powierzchni użytkowej działki nr a jest wynikiem - 1) wadliwego oznaczenia punktu granicznego nr [...], który według szkicu polowego nr [...] winien być usadowiony w odległości 7,17 mb od punktu granicznego nr [...] oraz 2) wadliwego wyznaczenia granicy z działką b. Zdaniem skarżącej, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji uprawomocnia wadliwie sporządzoną mapę z projektem podziału nieruchomości nr a, która została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków. Podkreśliła, że ww. nieruchomość stanowi współwłasność w równych częściach po ½, zatem podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek stron, które mają w tym interes prawny. Tymczasem zmiany wprowadzone przez biegłą operatem geodezyjnym nr [...], nie stanowią wniosku wspólnego współwłaścicieli, dlatego zasadny jest wniosek o jego unieważnienie i anulowanie oraz unieważnienie i wycofanie zmian wprowadzonych zawiadomieniem z dnia 22 września 2015 r. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków w trakcie trwania procesu o zniesienie współwłasności, który toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] jest niedopuszczalne, przedwczesne i stanowi uchybienie procesowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących niewłaściwego rozpoznania dokumentacji zgromadzonej w ramach prowadzonego, wskazał, że dokonał wnikliwej analizy akt postępowania i dostrzegł nieprawidłowości w dokumentacji, która stanowiła podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, jednakże poprawa istniejącego zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków jest możliwa jedynie na podstawie prawidłowo sporządzonej dokumentacji, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie geodezji i kartografii. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, aktualizacja będzie mogła zostać dokonana dopiero na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Akcentował, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, albowiem nie mogły być dokonane zmiany w ewidencji na podstawie dokumentacji kartograficznej sporządzonej błędnie i nieprawidłowo. Zwrócił uwagę na prowadzoną sprawę o zniesienie współwłasności działki nr a. Zarzucił nadto, że operat geodezyjny był sporządzony przez biegłą sądową, która działała w sposób niezgodny z prawem, w tym z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Złożyła bowiem sporządzoną przez siebie dokumentację staroście zamiast przedstawić ją sądowi powszechnemu. Skarżąca poparła stanowisko swego pełnomocnika. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Akcentował, że starosta jako organ ewidencyjny nie może na skutek własnych działań, np. wizji w terenie w istocie zmieniać dokumentacji geodezyjnej. Zaznaczył, ze strona chcąc doprowadzić do zmiany w ewidencji, winna przedstawić dokumentację sporządzoną przez uprawnionego geodetę, która zostanie przyjęta do zasobu geodezyjnego. Wyjaśnił również, że biegły sądowy geodeta, niezależnie od obowiązków wykonywanych w postępowaniu cywilnym, jest zobowiązany do przedstawienia do zasobu geodezyjnego sporządzoną przez siebie dokumentację. Dodał ponadto, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien wezwać właściciela nieruchomości o przedłożenie odpowiedniej dokumentacji. W sytuacji kiedy strona nie przedstawi zażądanej dokumentacji, to wówczas organ ewidencyjny winien odmówić dokonania wpisu wnioskowanych zmian. Natomiast w postępowaniu prowadzonym z urzędu powinien dążyć do tego, aby w ewidencji znalazła się właściwa dokumentacja geodezyjna, a wobec jej nieprzedstawienia sporządzić tę dokumentację w sposób zastępczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostały w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm. – zwanej nadal ustawą) oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.- zwanego nadal rozporządzeniem). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in.: położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą, a także położenia budynków, ich przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Powyższe informacje, na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań własnych starosty - jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1434/08; wyrok WSA w Lublinie z 21 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 327/10; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio m.in. § 35, który stanowi, że: "Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: (1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; (2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; (3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; (4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; (5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; (6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; (7) wyniki oględzin". Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy, właściciele nieruchomości są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Na żądanie starosty właściciele nieruchomości są obowiązani dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 ustawy). Dodać również trzeba, że w myśl art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: (a) przepisów prawa, (b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, (c) materiałów zasobu, (d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Dostrzec warto, że wcześniej analogiczne unormowania zawarte były w przepisach § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (uchylonych z dniem 11 stycznia 2016 r.), w myśl których: "Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11" (ust. 1). "Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów" (ust. 2). Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: (a) przepisów prawa, (b) wpisów w księgach wieczystych, (c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, (d) ostatecznych decyzji administracyjnych, (e) aktów notarialnych, (ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, (f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, (g) wpisów w innych rejestrach publicznych, (h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt l OSK 1004/11, dostępny na stronie internetowej CBOSA). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Zauważyć również trzeba, że usankcjonowany przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 24 ust. 2b ustawy, pogląd o dwojakim trybie wprowadzania zmian ewidencyjnych – który wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r. – już wcześniej był powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Dowodzi tego np. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, w którym wskazano, że: "Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany." (podobnie+ w wyroku NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, dostępny na ww. stronie CBOSA). Z kolei na wniosek może być przeprowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Jednakże katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwu trybów, a decyzja winna określać wprost, czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (tak NSA w wyroku z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt 1683/13 i powołane tam orzecznictwo - dostępnym na ww. stronie internetowej). Podkreślenia wymaga, iż w analizowanej sprawie postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynku zostało wszczęte przez organ na skutek wniosku skarżącej z dnia 4 czerwca 2016 r., którym domagała się wycofania operatu technicznego o numerze ewid. [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego a dotyczącego wykonania mapy z projektem podziału nieruchomości położonej w [...], na działce nr a i unieważnienie i wycofanie zmian danych ewidencyjnych dotyczących ww. działki i usytuowanych na niej budynków, wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków zawiadomieniem z dnia 22 września 2015 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do powyższego wniosku wnioskodawczyni dołączyła: 1) opinię uzupełniającą biegłej sądowej z mapą z projektem podziału nieruchomości z dnia 18 lipca 2015 r., 2) ocenę mapy z projektem podziału wykonana przez uprawnionego geodetę – A. S. z dnia 27 stycznia 2016 r., 3) szkic proponowanego zniesienia współwłasności opracowany przez geodetę A. S. z dnia 9 maja 2013 r., 4) kserokopię mapy zasadniczej, 5) dokumentację fotograficzną - inwentaryzacja stanu zabudowań objętych zmianami oraz 6) w kserokopii: szkic wznowienia znaków granicznych, szkic polowy pomiarów uzupełniających, szkic polowy z projektem podziału a także 7) mapę zasadniczą z dnia 2 lutego 2014 r. obejmującą zmiany z wywiadu terenowego przeprowadzonego w dniu 18 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej z wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Postępowanie z wniosku uprawnionego podmiotu winno zatem zostać zakończone w formie czynności materialno-technicznej przez dokonanie aktualizacji wnioskowanych zmian, tylko w przypadku złożenia przez podmiot uprawniony dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sytuacji zatem nieprzedstawienia przez stronę dokumentacji wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy, organ ewidencyjny winien odmówić dokonania wpisu wnioskowanych zmian. Tymczasem, w analizowanej sprawie, organ pierwszej instancji, z uchybienie ww. przepisu, dokonał rozpoznania wniosku strony, stwierdzając, że dokumentacja będąca wynikiem prac geodezyjnych i kartograficznych, stanowiąca podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, została wykonana nierzetelnie i odbiega od stanu faktycznego stwierdzonego podczas wizji terenowej i decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. orzekł zgodnie z wnioskiem strony. Pomimo, iż błąd organu pierwszej instancji został dostrzeżony przez OWINGiK, to organ ten wadliwie zaniechał oceny już zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie podejmując próby samodzielnej jego weryfikacji. Natomiast uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. W szczególności organ wskazał, że Starosta Nyski bezzasadnie zastosował procedurę wynikającą z art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podnosząc, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była odmowa aktualizacji informacji zawartych ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naruszył zapisy § 45 i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bowiem zmiany danych ewidencyjnych mogą nastąpić w przedmiotowej sprawie jedynie w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponownie zwrócić uwagę przyjdzie, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku A. K. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Według wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252, niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu. Zaakcentować przyjdzie z treści art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ustawy wyraźnie wynika, że wnioskodawca zobowiązany jest do wniosku dołączyć operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni tego nie uczyniła, zaś organ odwoławczy uznał, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Z taką oceną nie godzi się skład orzekający w niniejszej sprawie. Jednocześnie zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy trafnie wskazał, że podstawą aktualizacji operatu gruntów i budynków mogą być opracowania geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzając, że dopiero kolejne opracowanie sporządzone przez geodetę uprawnionego i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego będzie mogło stanowić podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych. Dostrzec przyjdzie, że wszak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strona nie przedstawiła odpowiedniej dokumentacji, która mogła być przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. A zatem nie istniały przeszkody uniemożliwiające organowi odwoławczemu - na podstawie zebranych dowodów – zajęcia samodzielnie stanowiska w sprawie, zważywszy na treść art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy. Podsumowując wyżej powiedziane uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tym bardziej, że organ ten nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł - na podstawie zebranych dowodów - samodzielnie zająć stanowiska co do możliwości ich zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji, organ odwoławczy nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 80 K.p.a. Po myśli tej regulacji, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, pomimo dysponowania wystarczającym materiałem dowodowym, OWINGiK w istocie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, analizy i oceny zebranego materiału dowodowego i danie tej ocenie wyraz w uzasadnieniu decyzji.