II SA/Op 552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. P. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi A. P. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...], mocą którego nałożono na stronę grzywnę w wysokości 25.440 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wydanie tych postanowień poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Ostateczną decyzją Kierownika byłego Urzędu Rejonowego w Opolu z 23 października 1995 r. nakazano A. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu położonego na działce geodezyjnej nr a przy ul. [...] w C. Obowiązek wynikający z tej decyzji stał się wymagalny 30 czerwca 1996 r. Wobec nie zastosowania się do tego aktu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, wezwał upomnieniem z 5 lipca 2002 r. w sprawie [...] A. P. do rozbiórki obiektu w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Upomnienie zawierało zagrożenie skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną wskazano art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec niezastosowania się do tego wezwania wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym z mocy art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawił tytuł wykonawczy w dniu [...] stwierdzający podlegający egzekucji administracyjnej i wymagalny obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu usytuowanego w C. przy ul. [...] na działce nr a. Jako zobowiązaną wskazano A. P. W tytule zaznaczono, że zostaje on skierowany do egzekucji administracyjnej w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Jednocześnie w dniu [...] organ egzekucyjny wydał postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia z powołaniem się na art. 64 a, art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy. W akcie tym wskazano, że wobec nie wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nakłada się na A. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25440 zł. Jednocześnie wezwano zobowiązaną do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni na konto organu egzekucyjnego oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni licząc od daty otrzymania postanowienia, z zagrożeniem, że w razie bezskutecznego upływu terminu, podjęte zostaną czynności w sprawie wykonania zastępczego. Pouczono zobowiązaną, że od podjętych przez organ egzekucyjny czynności służą jej środki odwoławcze, a to prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stosownie do art. 33 ustawy i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 ustawy). Pismem z 7 października 2002 r. zobowiązana wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a pismem z 8 października 2002 r. (błędnie oznaczonym datą "08.09.2002 r.") zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W zażaleniu skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z [...], zarzucając nieważność postępowania prowadzonego – jej zdaniem - z naruszeniem art. 104 § 2, 105 § 1 i 61 § 1 kpa, polegającą na wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o rozbiórce w sprawie wszczętej z wniosku strony o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. To uchybienie – zdaniem strony – narusza zasadę praworządności, która obowiązuje organy administracji publicznej w ich działaniu. Podniosła także, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony przez ten organ nie było uzasadnionym wydanie postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów zażalenia i postanowieniem z [...] w sprawie [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że samo wniesienie przez zobowiązaną do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu nie stanowi przesłanki do odstąpieniq od podjęcia czynności egzekucyjnych określonych w art. 56 § 1 ustawy przez wstrzymanie egzekucji administracyjnej, ani też umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 ustawy. Zaznaczono, że stosownie do art. 125 § 1 ustawy, jeżeli zobowiązana wykona obowiązek określony w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. W zarzutach zobowiązana podniosła niedopuszczalność egzekucji z uwagi na wszczęcie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim działając jako wierzyciel zajął stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów, któremu nadał procesową formę postanowienia (por. postanowienie z 23 października 2002 r. w sprawie [...]). W uzasadnieniu tego aktu wierzyciel powołał się na ostateczność decyzji w przedmiocie rozbiórki i na wymagalność wynikającego z niej obowiązku. Zaznaczono, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania obowiązku na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., gdyż organ egzekucyjny nie może stosować tego przepisu, a organ przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wymienione postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem wniesionym przez zobowiązaną w trybie art. 34 § 2 ustawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 23 § 1 i 4 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach aktu zwrócono uwagę, że egzekucja jest nie tylko dopuszczalna, ale i konieczna. Oparta jest na ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę garażu i nie ma podstaw do wstrzymania egzekucji, zawieszenia postępowania, czy też umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego też zauważył organ odwoławczy – po wszczęciu egzekucji i wniesieniu zarzutów należało uzyskać stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, a zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera uchybień nakazujących jego wyeliminowanie z obrotu. Na powołane postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny skargę wniosła A. P. domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a wyrażające się brakiem wstrzymania egzekucji do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, - naruszenie zasad prowadzenia egzekucji przez brak uwzględnienia, że wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Powołując się ponownie na wszczęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca jako podstawę prawną pierwszego z wymienionych zarzutów wskazała na art. 159 § 1 k.p.a., a co do drugiego z nich na przepis art. 7 § 2 i § 3 ustawy egzekucyjnej. W skardze tyczącej postanowienia o nałożeniu grzywny zawarty był wniosek o wstrzymanie wykonania postanowień rozpatrzony przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z 2 kwietnia 2003 r., którym oddalono wniosek strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonym akcie. Wyrokiem z 28 października 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2985/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. P. na postanowienia organu odwoławczego w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do prowadzenia egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wyrok ten uprawomocnił się. (por. akta II SA/Wr 2985/02 tut. Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych (....) (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), gdyż skarga wpłynęła przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone do tego dnia. Dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwana "P.p.s.a". Nadto trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. To co wymaga także podkreślenia to reguła wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie sprawy w tak zakreślonych granicach dało podstawy do przyjęcia, że zaskarżone postanowienia nie odpowiadają prawu, choć zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zwrócić należy uwagę, że rozpoznanie skargi dotyczyło badania aktów administracyjnych podjętych w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i to tylko w zakresie postanowień dotyczących grzywny w celu przymuszenia wydanych w ramach egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Prowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może wiązać się z orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Paragraf 2 tego przepisu normuje co powinno zawierać takie postanowienie, w szczególności jego treścią winno być wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w rybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytuł wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będę nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Na tak wydane postanowienie zobowiązanemu z mocy § 3 tegoż artykułu służy prawo wniesienia zażalenia. Dodać także trzeba, że o ile grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie zgodnie z art. 121 § 1 ustawy o tyle, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, to grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. (art. 121 § 1 ustawy). W tym ostatnim przypadku wysokość grzywny nie jest ograniczona kwotami wymienionymi przez art. 121 § 2 lub § 3, lecz w myśl § 5 tego artykułu wysokość grzywny stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zatem przepis art. 121 § 4 i § 5 ustawy dotyczą tylko sytuacji kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, zatem mają charakter Lex specialis. Pod względem przedmiotowym ograniczone jest też stosowanie art. 121 § 5 ustawy, gdyż może mieć on zastosowanie tylko w razie przymusowej rozbiórki "budynku lub jego części". Obliczając wysokość grzywny organ bierze pod uwagę powierzchnię zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem rozbiórki. Z powyżej przytoczonych przepisów wynikają co najmniej dwie konsekwencje. Pierwsza, że w przypadku egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki wyłączona jest uznaniowość organu egzekucyjnego przy określaniu wysokości grzywny oraz, że wysokość ta określana jest przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, a pojęcia budynku należy poszukiwać w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r Nr 207 poz. 2016 ze zn.), zgodnie z którym budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany w gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. W rozpatrywanej sprawie nie podniesiono zarzutów dotyczących niespełnienia przez obiekt budowlany podlegający rozbiórce przesłanek uznania go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej organy dopuściły się innego uchybienia, które nakazuje wyeliminować ich postanowienia. W szczególności ani w orzeczeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, ani Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nie zawarto właściwego sposobu wyliczenia grzywny w celu przymuszenia. Nie wystarcza bowiem przytoczenie podstawy prawnej wyliczenia takiej grzywny, ani wskazanie, że jej wysokość jest sztywna (stała), gdyż stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku (jego części) i 1/5 ceny za jeden metr kwadratowy powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Konieczne jest wyraźne odniesienie się do konkretnego obiektu budowlanego i wykazanie jego powierzchni branej jako podstawa wyliczenia grzywny. Jeśli chodzi o postanowienie organu pierwszej instancji to jest ono wadliwe już choćby z tej przyczyny, że poza określeniem wysokości grzywny i opłaty egzekucyjnej ogranicza się do wezwanie do zapłaty i wezwania do wykonania obowiązku w oparciu o wskazaną wyżej treść art. 122 § 2 ustawy. Postanowienie to powołuje się na załączony odpis tytułu wykonawczego, lecz ten poza wskazaniem podstawy jego wystawienia nie zawiera (bo też nie może zawierać) żadnych odniesień do powierzchni obiektu budowlanego, który A. P. ma przymusowo rozebrać. Podobnie w postanowieniu organu odwoławczego nie ma żadnych ustaleń co do powierzchni zabudowy garażu będącego przedmiotem prowadzonej egzekucji administracyjnej. Zatem organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej nie rozpoznał merytorycznie sprawy ograniczając się do teoretycznego przedstawienia zasad i reguł rządzących wymierzaniem grzywny w celu przymuszenia w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisu Prawa budowlanego. To oznacza w konsekwencji uchybienie regułom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 121 § 1, 4 i 5 ustawy. Końcowo należy odnieść się do pisma procesowego skarżącej z 10 października 2006 r., w którym podtrzymała żądania skargi powołując się jednocześnie na wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 1541/03, w którym uchylono decyzje Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 16 stycznia 19996 r i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu z 23 października 1995 r., nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu. Z tego orzeczenia sądowoadministracyjnego skarżąca wywodziła, iż przyznano jej rację w postępowaniu nieważnościowym, a to skutkuje koniecznością uwzględnienia obecnie rozpatrywanej skargi. Jak już wyżej zaznaczono i co wynika z wcześniejszych zważań podstawą uchylenia przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyrokiem z 17 października 2006 r. zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym były uchybienia proceduralne, a nie stan sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy, zwłaszcza organ pierwszej instancji zwróci także uwagę na sposób prowadzenia akt, gdyż te, które przedstawiono sądowi były prowadzone niewłąściwie, częściowo bez zachowania numeracji kart i z załączeniem licznych, nieuwierzytelnionych kserokopii. Z tych przyczyn i z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c i § 2 oraz art. 135 P.p.s.a. skarga podlegała uwzględnieniu. Co do wykonalności orzeczenia wyrokowano na podstawie art. 152 P.p.s.a., a co do kosztów postępowania obejmujących zwrot opłaty sądowej (10 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) zastosowano art. 200 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 litera c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r., w sprawie opłat (...) (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm).