II SA/Op 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Marii Białek sprawy ze skargi A. W. – P. i M. W. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 489/07 w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. W skardze bezpośrednio przesłanej do tut. Sądu, datowanej na dzień 4 września 2008 r., a doręczonej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim w dniu 25 września 2008 r. A. W.-P. i M. W., działając na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwaną dalej P.p.s.a., wnieśli o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 489/07. Wyrokiem tym WSA uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić, czy w kontrolowanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a postępowanie winien przeprowadzić zgodnie z regułami zawartymi w art. 7 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uzupełniając materiał dowodowy powinien mieć na uwadze postanowienia art. art. 75, 77 § 1, 79, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Wyrok ten wraz z aktami sprawy wpłynął do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu 21 maja 2008 r. Pismem z dnia 30 maja 2008 r. skarżący wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim do wykonania wyroku WSA z dnia 6 marca 2008 r., zaś pismem z dnia 28 lipca 2008 r. wnieśli zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. uznał zasadność zażalenia skarżących. Następnie pismem datowanym na dzień 4 września 2008 r. skarżący wnieśli do Sądu skargę na niewykonanie wyroku, żądając wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 6 października 2008 r., wykonując wyrok tut. Sądu z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 489/07, wydał dwie decyzje administracyjne o nr [...] znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i nr [...], zlokalizowanych parterze budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. [...] w G., oraz decyzję o nr [...] znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...], zlokalizowanego w parterze budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. [...] w G. Przedstawił także tok przeprowadzonego postępowania wskazując, iż kserokopię omówionego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchylającego decyzję OWINB z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w powiecie brzeskim z dnia [...] znak [...] otrzymał w dniu 4 czerwca 2008 r. Stąd w dniu 19 czerwca 2008 r. zawiadomił strony przedmiotowego postępowania, że na podstawie art. 85 § 1 K.p.a. zostaną przeprowadzone w dniu 27 czerwca 2008 r. oględziny lokali użytkowych nr [...] i nr [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w G. W trakcie oględzin uczestniczyły strony, tj. J. B., M. W. oraz W. S. Sporządzono z nich dwa protokoły oględzin, z czego jeden obejmował lokal użytkowy nr [...], drugi lokal użytkowy nr [...]. Następnie organ podniósł, że w dniu 3 lipca 2008 r. wystąpił do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Brzegu z prośbą o przekazanie do organu kserokopii dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego przy ul. [...], na dz. ewid. nr A oraz stanowiska organu dotyczącego złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Brzegu w dniu 8 lipca 2008 r. przedłożył do organu kserokopie, potwierdzone za zgodność z oryginałem, przedmiotowego zgłoszenia (15 kart). Do przedłożonych dokumentów nie zostało dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym w dniu 4 lipca 2008 r. na podstawie art. 50 K.p.a. wezwał w charakterze świadka do złożenia zeznań W. W. - aktualnego dyrektora Zespołu Szkół [...] w G., Z. K. - pełniącego od dnia 1.03.1989 r. do dnia dzisiejszego funkcję kierownika administracyjnego w Zespole Szkół [...] w G., A. S.- zatrudnionego od 1.03.1995 r. w warsztacie przy ul. [...] na stanowisku mistrza, Z. G. - byłego kierownika warsztatów [...] w G. O powyższych przesłuchaniach odrębnym pismem zostały poinformowane strony przedmiotowego postępowania. Zeznania w/w osób pozwoliły określić organowi sposób wykorzystania lokali nr [...] i nr [...] za czasów gdy właścicielem (zarządcą) budynku zlokalizowanego przy ul. [...] i [...] w G. był Zespół Szkół [...] ul. [...] w G. Organ wskazał, że sprawa aktualnego wykorzystania lokalu użytkowego nr [...] który jest wykorzystywany jako sklep z artykułami motoryzacyjnymi (dowód z przeprowadzonych oględzin w dniu 27 czerwca 2007 r.), została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w której wydano odrębną decyzję administracyjną. Przesłuchania w/w świadków organ przeprowadził w dniu 10 lipca 2008 r., zaś w dniu 15 lipca 2008 r. na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., poinformował strony przedmiotowego postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi przez organ dowodami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Termin na zapoznanie się z aktami organ wyznaczył na 21 i 22 lipca b.r. W dniu 22 lipca 2008 r. A. W. P. i M. W. zapoznali się z aktami sprawy, wnosząc swoje uwagi i zastrzeżenia. Zastrzeżenia te dotyczyły spraw związanych z lokalem użytkowym nr [...] oraz z brakiem wykonania ekspertyzy zabezpieczenia pożarowego lokali. W tym samym dniu z aktami sprawy zapoznał się współwłaściciel spółki jawnej "A" M. B., nie wnosząc uwag do zgromadzonych materiałów postępowania. Mając na uwadze zebrany materiał w sprawie oraz m.in. zastrzeżenia strony postępowania złożone w dniu 22 lipca 2008 r. w trakcie zapoznania się z aktami sprawy, organ nadzoru budowlanego w dniu 6 sierpnia 2008 r. wydał postanowienie nr [...] znak [...], nakładające na właścicieli lokali użytkowych nr [...] i [...], usytuowanych w parterze budynku ul. [...] w G. obowiązek opracowania i przedłożenia do tut. inspektoratu ekspertyzy technicznej w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego lokali nr [...] i [...]. W dniu 11 sierpnia 2008 r. A. W.-P. i M. W. złożyli zażalenie na w/w postanowienie. W dniu 5 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim zawiadomił na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. strony postępowania o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu sprawy i jednocześnie określił termin rozpatrzenia sprawy do 6 października 2008 r. W dniu 17 września 2008 r. (wpływ do inspektoratu 19 września 2008 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem nr [...] znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości, uznając m.in. bezzasadność nakładania na inwestora tego typu obowiązków. W dniu 24 września 2008 r. organ na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., poinformował strony przedmiotowego postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi przez organ dowodami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. Termin na zapoznanie się z aktami organ wyznaczył do 2 października 2008 r. Z możliwością zapoznania się z aktami sprawy nie skorzystała żadna ze stron postępowania. Sprawa aktualnego wykorzystania lokalu użytkowego nr [...], który jest wykorzystywany jako sklep z artykułami motoryzacyjnymi (dowód z przeprowadzonych oględzin w dniu 27 czerwca 2007 r.), została rozpatrzona w dniu 6 października 2008 r. odrębną decyzję administracyjną nr [...] znak [...] zgodnie, bowiem z protokołem kontroli PINB z dnia 28 marca 2007 r. pomieszczenia lokalu użytkowego nr [...] były puste. Wykonywano w nich prace malarskie. Reasumując, w ocenie organu zarzut skarżących, że organ nadzoru budowlanego był bezczynny w sprawie jest zarzutem niesłusznym i bezpodstawnym, ponieważ z akt postępowania jednoznacznie wynika, że były czynione przez cały czas czynności administracyjne polegające na zbieraniu materiału dowodowego, niezbędnego do rozpatrzenia sprawy. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów zawartych w przedmiotowej skardze uznał je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że skarga A. W.-P. i M. W. jest dopuszczalna, albowiem skarżący pismem z dnia 30 maja 2008 r. wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim do wykonania wyroku WSA z dnia 6 marca 2008 r., zaś pismem z dnia 28 lipca 2008 r. wnieśli zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. uznał zasadność zażalenia skarżących. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 489/07 na mocy którego uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...]. oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej K.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (§ 3). Przy czym po myśli § 5 cyt. przepisu do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W tak ustalonych terminach organ publiczny zobowiązany jest załatwić sprawę. Termin określony w § 1 i 2 art. 35 K.p.a. nie został określony w sposób względny, nie określa on bowiem konkretnej daty ani też konkretnej ilości dni przeznaczonych na załatwienie sprawy. Niezwłocznie oznacza bez zwlekania, natychmiast - od razu. Należy jednak mieć na uwadze, że nawet w najprostszej sprawie organ administracji publicznej powinien dokonać analizy stanu prawnego i mieć czas na zapoznanie się ze stanem faktycznym sprawy. W takiej sytuacji jednak organ nie powinien przekroczyć terminu miesięcznego, wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. w kontrolowanej sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a., które mogłyby wpłynąć na wydłużenie tego terminu. Nie należą bowiem do takich okoliczności, powoływane przez organ, zmiany kadrowe (braki kadrowe) w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Brzegu. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że omówionym wyrokiem Sąd zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, wskazując na potrzebę zapewnienia prawidłowo ustalonym stronom czynnego udziału w sprawie. Zatem zaistniała cecha szczególnie skomplikowanej sprawy. Organ zobowiązany został bowiem do dokonania licznych czynności postępowania dowodowego, zgromadzenia danych będących w posiadaniu innych organów. Zatem wykonanie wyżej omówionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno nastąpić najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia 22 maja 2008 r. (data wpływu do organu) do dnia 21 lipca 2008 r. Skoro wyrok został wykonany w dniu 6 października 2008 r., to oznacza, że organ pozostawał w zwłoce przez 76 dni. Zgodnie z art. 154 § 3 P.p.s.a, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Tak więc Sąd, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę wniesioną na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., jeśli w dniu jej wniesienia organ pozostawał w stanie bezczynności i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w zakresie określonym w tym przepisie. Dotyczy to właśnie sytuacji, która ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdy już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpatrzeniem przez Sąd, organ aczkolwiek wykonał ostatecznie obowiązek nałożony na niego prawomocnym wyrokiem, dokonał jednak tego z przekroczeniem ustawowego terminu. Późniejsze dopełnienie obowiązku przez organ, a więc po wniesieniu skargi, choć przed wydaniem orzeczenia w sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3). Niemniej jednak fakt ten powinien mieć wpływ na ustalenie wysokości grzywny, w ramach określonych przez art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę za niewykonanie wyroku wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2007 r. (M. P. z 2008 r. Nr 13, poz. 139) wynagrodzenie to wynosiło 2.691,03 zł. Grzywna za niewykonanie wyroku ma charakter dyscyplinujący. Przy określaniu jej wysokości, Sąd uwzględnił okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim załatwił sprawę, a zwłoka w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Sądu nie była zbyt znaczna. Ustalając jej wysokość, Sąd wziął pod uwagę w szczególności, iż bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy. W świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego sprawy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Zdaniem Sądu, grzywna wymierzona w dolnych jej granicach spełni zarówno cel dyscyplinujący, jak i represyjny, które to cele zostały jej przez ustawodawcę przypisane. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.